揚言自得｜改革為何失敗： 公務員制度

點解要改革？因為舊的一套行不通，故此要破舊立新。特首李家超上任後第一份施政報告便已經提出香港要改革。他有擔當有決心，但為何任期已過一半，施政報告已出三份，卻改革成效不彰？

只需把特首三份施政報告放在一起由頭到尾讀一次，便看到原因：香港至今的改革，有「立新」，無「破舊」。

改革是破舊立新。「立新」容易「破舊」難。香港回歸以來歷任特首共公報過28份施政報告。把它們集結成為《特區施政全紀錄》然後有系統分析，見到的是數以百計大大小小的「立新」措施。新政策、新項目、新中心、新資助、新計劃、新職位、新委員會、新小組、新辦公室（包括最新的文化弘揚辦公室）、新司局長職位。「立新」得百花齊放，眼花撩亂。

管治課堂的第一講：「通往失敗的道路上，鋪滿了被廢棄的新建議」。

李家超的第一份施政報告便指定要提升治理水平，並瞄準改革的核心：強化公務員賞罰制度。這為他贏得不少掌聲，因為香港市民已期盼多年。香港大小企業和各行各業的老闆和員工，都在分秒必爭地拼搏，破舊立新，以應付新的挑戰，創造新的機遇。但公務員卻你急他不急，閑庭信步，淡定從容。

為何要改革公務員制度？改革有兩個層面。第一是政策上的改革，第二是政策執行層面的改革。執行力不足，絕世好橋的政策都是空談，遲早淪為通往失敗道路上的棄置物。政策執行靠的是公務員。香港公務員的執行力跟不上今天社會的需要。

十八萬公務員之中，最盡忠職守的5%，與最徹底蛇王的5%，過去多年一直享受同樣幅度的加薪；未來多年一直將會獲得同樣以年資為基礎的增薪點和晉升機會。於是每年加入公務員隊伍朝氣勃勃的青年才俊，一年復一年浸淫在鐵飯碗文化，青年才俊變成大鑊飯內的老油條。

黑暴期間，食環署署長劉利群眼見18區大街小巷滿佈塗鴉的「連儂牆」，但她視而不見、零作為。2021年2月，她獲升官為食衞局常任秘書長，月薪30多萬元，負責食物政策。疫情襲港打斷了糧食供應鏈，新鮮豬肉難求。全港人心惶惶之際，國家馬上運來活豬，陸路受阻，便馬上於海路運輸，但香港屠宰員大批受感染未能開工。國家緊急調派屠宰員來港協助，但換來的是一大堆藉口不讓國內屠宰員開工：這會打擊本地屠宰員就業，可能引發抗議，不可行！於是國家供港活豬的一切努力白費。

面對危機，劉利群為何能夠閑庭信步，維持這份「不作為」的滋油淡定？因為她熟悉公務員制度，知道就算泰山崩於前而不作為，自己依然「夠鐘」便升級，退休便食長糧。去年10月她夠鐘退休。公務員事務局長發新聞稿表示：「劉女士在過去36年一直盡忠職守，竭誠為市民服務，為政府作出貢獻」。

劉利群作為常秘，是公務員中最高的級別。18萬公務員如何才能達到「盡忠職守，竭誠為市民服務」這項令人肅然起敬的標準？局長以「劉利群」把這個標準具體化、操作化。

同為黑暴期間，浸會醫院護士何潤姿眼見街頭滿佈雜物路障，她忍不住便自己動手搬走滿街的垃圾桶、雪糕筒、木板等雜物，突然10多名蒙面黑衣人把她包圍，有人高呼「打開雨傘」，她隨即被拖入「傘陣」遭受毒打，令她腰骨骨裂、鎖骨挫傷、背部嚴重擦傷、面部被噴上黑漆、暴打完還被人扯着頭髮拖行數米。互聯網有清楚記憶，花幾秒鐘便可重溫。

港人之中有不少「何潤姿」，18萬公務員之中亦不乏像何潤姿這樣有擔當的優秀人才。但局長拿着「劉利群盡忠職守」的牌匾，狠狠掌摑了真正盡忠職守的公務員。

推動公務員改革的第一責任人是公務員事務局長。現屆政府於三份施政報告中所有與公務員改革相關的措施，我在這裡一項不漏全部臚列，委屈了讀者，因為讀來沉悶：優化公務員紀律機制、加強管理表現欠佳的公務員、更新公務員守則、設立「全政府動員」措施、強化公務員培訓、公務員交流計劃、政府治理人才培育計劃、聯合國初級專業人員方案、數碼化公務員招聘、數碼化「基本法和國安法測試」、優化公務員醫療及牙科福利、增加中醫服務名額、為有三歲以下子女的公務員提供育兒假、推出新的公務員婚假和恩恤假、優化節日前夕特別工作安排（例如中秋節等節日提早兩小時下班）、優化公務員事務局長嘉許狀計劃、推出「行政長官表揚榜」、加強宣傳「公務員的好故事」、公務員義工嘉許計劃。

以上所有措施，全屬優化舊措施，推出新福利、新的表揚措施，最核心的「打破鐵飯碗大鑊飯」，一項也沒有。

我們只需把上述什麼新守則、新數碼化招聘、新的「行政長官表揚榜」等等全部刪掉，只聚焦特首第一份施政報告提出的初衷：「提升管治效能，貫徹公務員賞優罰劣制度」，便立即看到公務員制度改革的失敗。

搞一份新的公務員守則，於是大家新舊對照。呀！要點讚！新守則更全面，更到位，局長又一新政成功。然後搞個新的「特首獎勵計劃」，市民欣賞，公務員開心，特首滿意，局長又一項KPI 完美交貨。一連串新措施，埋葬了改革的核心。

管治課堂第二講：「領導人最危險的陷阱，是有太多誘人的新建議」。

我不是說公務員事務局長刻意以一連串新措施作陷阱使特首的「強化公務員賞罰制度」失去焦點，但特首確是墮入陷阱。

踏入施政第三年，「優化公務員紀律機制、加強管理表現欠佳的公務員」這一條有何進展？局長在特首施政報告後依例向立法會提交文件，進一步解釋相關的政策。長11頁的文件中有3段共934字解釋這條政策。我曾嘗試以最精簡的方法把具體政策列出，但實在無法下筆，因為不忍卒讀。一連串的「公務員事務一局一向致力乜乜乜……加強乜乜乜……加快乜乜乜……乜乜坊培訓……提升效率和效能」。這934字可濃縮為一個字：「虛」。沒有一項實質內容。讀者只需花10秒鐘便可在網上搜閱：《立法會CB（3）748/2024（02）號文件》，然後自行判斷。

而且「公務員紀律機制」主要是針對違法違紀的公務員，包括犯法被警方拘捕的公務員，與「打破鐵飯碗大鑊飯」無關。公務員事務局最新數字：過去五年平均每年有36名公務員被革職或迫令退休。即每五千名公務員只有一名被革退。

公務員事務局長一職，最不應該由公務員出任，卻回歸以來歷任8位公務員事務局長卻全是公務員。而且在所有司局長之中，公務員事務局長是唯一無需辭掉公務員職位而可以出任問責局長，亦即在眾多司局長中是唯一享有「鐵飯碗」的局長。

文體旅局前局長楊潤雄一直是公務員，但為了出任問責局長，他必須辭掉公務員職位，於是他被炒之後，他便「冇得留低」。但公務員事務局長假若被炒掉，卻能繼續留低出任公務員D8職位，既享受局長的一切福利，亦保留公務員長俸一切福利。上述兩項優惠並非出自基本法或任何規例。純粹是因為「非問責制」的公務員事務局長王永平，於2002年過度成為第一任「問責制」的公務員事務局長，他制定上述的特惠安排，而他本人是享受特惠的第一人。

公務員制度難以改革，是因為公務員的聘用、薪俸調整、管理制度、績效考核、紀律等整套制度設計，目的就是鞏固鐵飯碗。原因是這制度源出英國。英國實行政黨政治，公務員執行執政黨的政策，難免與反對黨對着幹。到反對黨上台後如果對公務員秋後算帳，便會動搖整個公務員體制。故此公務員只要依規辦事、程序正確，便受鐵飯碗保護。在政黨頻密交替，新政府推翻舊政府政策的政黨政治下，公務員體系提供了政治穩定性和延續性。在英國，這是必需的。在香港，這是不需的。

英國遺留下來的制度亦假設了香港回歸後，特首是親北京的，由特首委任的問責官員亦是親北京的。故此這個制度就是盡量防止特首及問責制的司局長影響公務員「鐵飯碗、依規辦事、程序主導」的文化。故此，雖然理論上常秘要聽命於局長，但「財政」及「人事」這兩項最重要的大權，是牢牢掌握在常秘手中，而非局長手中。這是「問責制」成效不彰的重要原因，亦是英國的埋雷措施。

現屆政府在特首政策組組長黃元山努力下，不單與各司局長深度協助，更充分善用全香港各界的集體智慧，為政策創新交出了成績。已公布的新政若能成功落實，便港人有福。新政方面，能夠想得到的，都已經想得七七八八。餘下任期，是改革的第二層面：貫徹執行。這必須破舊。打破高等教育的制度牢籠，打破公務員過時的「鐵飯碗大鑊飯」制度。

面對改革的呼聲，公務員事務局長的本能反應定必是： 「基本法第100條規定：香港特別行政區成立前在香港政府各部門任職的公務人員…的薪金、津貼、福利待遇和服務條件不低於原來的標準。」改革公務員制度會違反基本法，不可行！

這正是劉利群心態。但香港的成功從來不靠劉利群。香港精神是：我們要下定決心改革公務員制度，要徹底打破公務員鐵飯碗大鑊飯文化，提升管治能力，這絕不違反基本法，因為有三大原因。我作為三流時事評論員，都能夠想到這三大原因，以及如何貫徹公務員制度改革。公務員事務局長定必能想到十大更充分的理由，並且能設計出更高效方法把改革貫徹到底。局長願意嗎？

作者楊志剛是香港浸會大學前協理副校長、中文大學前專業應用教授。文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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