來稿｜領綜援必須做義工？論香港責任福利討論的失焦
來稿作者：梁名峰
特區政府持續面臨財政赤字，削減公共開支成為近日的熱話。失業綜援一直備受關注，現在自然成為討論焦點之一。作為失業綜援下實踐責任福利（即在接受福利的同時需要參與工作或培訓，以便早日重回勞動市場）的「就業支援服務」，被批評為欠缺成效，並要求提出改變。本文將簡述近日有關進一步收緊責任福利的措施和討論，並剖析當中的理據及其失焦之處。
推行「失業人士受助支援計劃」是香港責任服務的範式轉移嗎？
在經歷一段時間的醖釀後，勞工及福利局於上年11月22日在立法會福利事務委員會上宣布，計劃於今年9月在綜援制度下推行為期兩年的新計劃「失業人士受助支援計劃」（下稱「支援計劃」），以取代現行的「就業支援服務」。根據新計劃，15至59歲的健全的失業綜援人士每星期需要參與由營辦機構安排的1小時無償工作，直至重返職場或主流教育。如未能遵守有關要求，將被停發7日的綜援金額。
當局指出，若以「就業支援服務」的模式進一步提升服務，成本或許會進一步提高，而且未必能提升部分受助人找工作或進修的意願。 政府對非政府機構營辦的「就業支援服務」服務表現要求為協助身體健全的失業綜援受助人成功就業或重返主流教育達1個月或3個月，目標分別為25%和20%。截至上年9月30日，這兩項指標的成功率分別為22.8%和17.9%。
政府改推「支援計劃」涉及兩個主要討論點。首先，該計劃的推行是否意味著香港責任福利的範式轉移。其次，原計劃的成效是否不佳。針對第一個討論點，先要回顧一下香港責任福利的歷史。香港政府分別於1999年和2003年在綜援下實施責任福利，並進一步收緊有關措施，以應對1997年金融風暴後失業綜援個案的上升和2003年沙士疫情期間的個案回升。
從制度上討論，香港沒有建立失業保險制度，失業人士如有生活需要，只能依賴政府收入支持的綜援。然而，在經濟下行時，政府收入減少，但福利需求上升。為了避免公共財政大幅增加，政府便會收緊綜援措施。早期的責任福利要求領取失業綜援的人每星期參與社區工作，要求的時間比「支援計劃」更長，直到2017年才取消。香港的責任福利經歷了多次轉變，直到「就業支援服務」開始傾向重視消除領取失業綜援人士的求職障礙。具體的證明是，在服務指標上，除了成功就業外，還包括重返主流教育。總而言之，「支援計劃」再推社區工作，只是向舊路後退幾步，而不構成範式轉移。
原本的「就業支援服務」成效不佳嗎？
在去年11月的福利事務委員會特別會議中，有議員關注到整體失業率雖然下降，但失業綜援受助人的數目仍然偏高，因此質疑「就業支援服務」的成效。事實上，這個說法的前提並不成立，但由於篇幅所限，這篇文章不作深入討論，而是集中討論成效不佳的指控。成效不佳指的是未能達到政府所設定的目標。不過，根據上文的數據，「就業支援服務」在成功就業或重返主流教育達一個月或三個月的兩項指標中，分別只相差2.2%和2.1%。
在過去責任福利下的就業服務即使達標，仍會受到批評指出有關服務的目標設定過低。本文希望指出，以成功率去評價服務的成效必然是失焦的。根據統計處對失業人口的定義，除了年滿15歲外，還需符合以下三個條件：
1）在統計前7天內無職位，且無為賺取薪酬或利潤而工作；
2）在統計前7天內隨時可工作；以及
3）在統計前30天內有找尋工作。簡單來說，在統計處中被定義為失業人口的都是勞動人口。
不過，在綜援制度下，只要是健全人士在目標年齡組別中便會被歸類為失業。按最新的統計處數據，領取失業綜援的年齡中位數為54歲。撇除佔最大比例的60至64歲（因他們可自願選擇參加就業服務），50至59歲的為現時服務的主要對象，其次為40至49歲，參加者的學歷及技術水平亦屬偏低。 考慮到「就業支援服務」參加者的組成，也很難要求像僱員再培訓局下給予一般人士的就業掛鈎課程的70%成功就業率，特別在疫後勞動市場收縮的情況下。按統計處最新的就業及空缺按季統計報告，2024年第二季的就業人口和職位空缺，均比2019年同期分別下跌了4.9%和5.5%。低失業率只是勞動人口的減少比勞動市場收縮得更快而已。
澳洲和新加坡近年責任福利的發展
澳洲社會服務委員會（ACOSS）於上年年尾發表一份報告，指出澳洲勞動市場的初級崗位減少，導致領取失業救濟金的失業人士的就業機會持續減少，而他們大多是年齡偏大和學歷較低的。與香港相似，領取失業救濟的人必須參與就業服務，而ACOSS指有關服務只能令12%的參加者過渡到持續就業。 ACOSS這份報告反映本文所探討的問題並不是香港獨有，值得參考的是報告考慮到領取失業救濟金人士的組成，以及勞動市場的變化如何阻礙失業人士就業或再就業。
至於新加坡，自1965年立國以來都没有設立失業援助金，但近日總理黃循財講到：「我們看到其他國家中產階級落後時會發生什麼事。中產階級維持不住，社會開始分崩離析。」在疫後勞動市場結構的轉變下，新加坡將為非自願失業勞工提供最高6000新加坡幣、為期六個月的臨時失業救濟，領取補助時要積極尋找工作。 新加坡於上年第二季的失業率只得2.7%，但仍在政策上作出範式轉移，以應對轉變中的人口和勞動市場結構。
自1999年香港推行責任福利以來，社會福利署在初期的評估報告中指出，該措施產生了兩個主要效應：阻嚇和激活。 前者指部分希望申請或已在領取綜援的人，因為這些措施而選擇放棄申請或領取綜援；後者則是指讓正在領取綜援的健全人士能夠進入或重返勞動市場。本文主要討論後者，即「就業支援服務」的成效。正如前文所述，「支援計劃」再推社區工作並不是新事物，過去亦沒有證據顯示會產生特別的成效。重點是，僅以成功就業指標來評價這些服務會令討論失焦，必須深入了解參加者的構成及勞動市場的實際狀況。
對於領取失業綜援的人士，也應進行更細緻的分類，以便提供更準確的服務。至少應根據就業能力的高低將其分為兩類，而後者的成功指標不應只包括成功就業，還應包括諸如社會參與度等的考量。如果仍然堅持僅以成功就業作為評估指標，那麼政府應考慮在公共機構內創造足夠的崗位，並確保這些崗位是受助人所能勝任的，從而促使他們順利從福利過渡到工作。
作者梁名峰，社會學哲學博士，擁有多年政策研究及社會影響力評估的經驗。文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。
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