兩巴合併的美好願景會否成真？

行政長官會同行政會議於本周二（12日）批出三個十年期巴士專營權，由明年7月至2033年6月，其中「城巴（港島及過海巴士路段）（下稱專營權一）」與新巴的專營權在明年7月合併，改為「城巴有限公司（市區及新界巴士網絡專營權）」。

運輸及物流局稱合併可以有助營辦商靈活調配資源，加強服務，緩解擠塞，惠及乘客。假設港島路線沒有新競爭者，巴士服務將重回1998年前中巴一家經營的局面，但回望昔日中巴以及兩鐵合併的經驗，專營權合併、公用事業獨大是否必然帶來好處本就值得質疑。政府如今批准兩巴專營權合併，就要督促營辦商按承諾提升服務質素。若然服務差強人意，政府要果斷收回路線服務權利以至撤銷專營權。

自從新巴母公司周大福企業在2003年收購城巴起，兩巴其實就屬於同一集團，後來兩巴進一步成為新創建全資附屬公司，到2020年10月兩巴轉手至現時的匯達交通。新巴城巴雖然已經共用車廠和後勤人手，新車長聘請亦已由母公司統一處理，但至今仍各自擁有專營權。專營權合併是企業建議並獲政府採納，雙方也描繪美麗願景，包括毋須經運輸署批准便可調配車隊和人手，資源調動有助集團開辦特快路線，巴士加密班次和減少脫班等，最後乘客和集團也受益。

慎防中巴、港鐵壞經驗重演

這些美好圖像是否如願實現？從市場運作的角度看，當市場只有單一營運者，營運者可享規模經濟的效益，但同時控制了定價權，容易透過減少生產和提高價錢而非提升服務質素而取得最大利潤，管理層決策毋須看重客戶需要，畢竟客戶需要難以替代。相反由多個營辦商經營同一業務可以促進競爭，透過價格和服務吸引顧客。參考兩鐵合併的港鐵便沒有了充份的競爭，管理層疏於監督工程項目直至醜聞被揭，巴士缺乏競爭便令人憂慮會否削減班次、經常脫班。

政府在1998年結束中巴專營權，正正是缺乏競爭的後果。當年近因是專營權談判破裂，但遠因是公司車隊車齡高，巴士脫班、自行取消路線、出現勞資糾紛，甚至拒絕加入八達通，當時官民也不滿中巴服務。後來政府把中巴的路線專營權分給新巴和城巴，兩巴起初為吸引搭客不惜密集派車行駛，最後要運輸署制止。惡性競爭固然不可取，但至少引證不同營辦商可帶動競爭。

收購結束了兩巴競爭，兩巴服務隨後有一段時間維持以往水平。但在港鐵十年前擴展港島服務加上港島人口下降，城巴新巴總體的競爭力下降，例如新巴和城巴（專營權一）在港島綫伸延後的數年的2017/18年度起出現稅後虧蝕，疫情更連城巴（專營權二）業務也變虧。此外，巴士服務亦備受批評，在疫情期間，兩巴大削班次，仍需上班的車長和市民批評兩巴只顧控制開支無視公用服務本質。

按此往績，單以專營權二合一難期望巴士服務改善，更佳做法是擴大現時競投新過海路線或新發展區的做法，在港島區設新線或把現有路線競投，促進競爭。或許礙於資源和車廠的限制，新競爭者只是為人熟悉的九巴、同系的龍運，或是嶼巴，無論最後勝出的是誰，至少營辦商可以在投標過程中比拼，提高日後服務表現。

政府須督促公司業務　勿再蹉跎開放競爭

如今政府除了直接批准專營權合併，還在收費規管方面向營辦商鬆手。政府和營辦商稱現有路線收費不受影響，但只要營辦商在港島區整合和開辦新線，就可用新巴的車費等級表，而每個等級收費較現時的城巴高，等同擴大城巴的加價空間。當然，政府可以一如以往限制加幅，但當營辦者只得一個，政府的議價能力亦受限制。

政府批出十年期專營權給合併後的城巴已成定局，營辦商固然要滿足《公共巴士服務條例》第12條的要求，「在專營期內的任何時間，均須維持達致署長滿意的程度的適當而有效率的公共巴士服務」。若表現長期不濟，行政長官會同行政會議甚至可以啟動第24條程序，在周旋不果後，「撤銷其在指明路綫經營服務的權利或整個專營權」。再者，根據前運輸及房屋局局長張炳良的說法，政府也有權在第四年後「作一個有關專營權的中期檢討」。

在上述板斧以外，政府更要吸納外間建議，在未來十年重劃多個專營權，以便新舊營辦商互相競爭，政府亦容易更換表現不彰的營辦商，讓市民感受到有競爭有進步。