【01觀點】選舉論壇鬥推莊 說好的高官問責制呢？
特首選戰進入白熱化階段，各候選人正加緊造勢，其中林鄭月娥與曾俊華兩位前任高官，更不時搬出任內「政績」推銷自己，但對於政府的種種施政缺失，卻擺出仿似事不關己的態度。此難免令公眾更加質疑，高官問責制實行多年之後，官員到底有何責任？何時應被問責？高官問責制實施以來權責不清的積疾，又應如何根治？
林鄭月娥早前出席教協的選舉論壇時，表示現時學校的「一校一社工」政策，是由她倡議，藉此向教育界選委爭取支持。但根據《香港01》翻查政府文件，港府推動此政策時，林鄭月娥仍是庫務局副局長，若說一個攸關教育、社福的政策，竟是一名庫務官員的功勞，實在令市民摸不著頭腦。
教育政策不彰 都是吳克儉的錯？
但令人更摸不著頭腦的是，此前林鄭月娥被問到，現時教育政策的諸般積弊，她作為教育局的上級，是否要負責？但她卻指在問責制下，問責局長應為自己的政策範疇負責。然而，教育局長吳克儉卻回應稱，教育政策是政府整體支持下，政策才能推行。這種說法令公眾倍添疑惑，教育政策的失誤只是吳克儉的個人問題？一些做得好的教育政策，卻是每名參與的官員的功勞？
其實類似的事例，在選戰間比比皆是，例如過往政府的一些撙節開支措施，有人會批評為是「守財」之舉，但另一邊廂卻被形容為「應使則使」積極有為的範例。又或發展局應屬財政司轄下部門，那麼港府的土地政策不彰，到底是否應由財政司負責？還是如上述的教育局事例般，發展局的問題應由發展局局長「一人做事一人當」？
這些疑問，正好反映高官問責制的一個最關鍵問題：問責官員的權與責含糊不清。
有功眾官齊搶 失誤事不關己？
早在港英年代，各決策科（現稱決策局）隸屬於布政司（現稱政務司司長）之下，此制度乃麥理浩根據《麥健時報告書》所作出的改革，其目的是加快行政效率，此制度在當時無疑是行之有效，有助於香港高速發展。然而，在回歸後，公眾對高官問責的要求漸高，就像時任機管局策劃局主席兼政務司司長的陳方安生，在機場出現大亂後遲遲未有道歉，即惹來眾怒。在回歸初期發生的短樁事件，亦令公眾意識到在當時的制度下難以向失職官員追究責任，由是有實施高官問責制的呼聲。
在2000年，董建華政府即就高官問責制向公眾諮詢，並在2002年實施改革。據2002年政府向立法會提交的政策文件，設立高官問責制的原意，就是要局長為重大政策失誤、嚴重的個人操守問題下台。至於其改革內容，就是將所有決策局局長（除公務員事務局局長外）、司長，由過去由公務員擔任，改為由政治任命官員擔任。公務員均以終身聘用制聘任，就算其犯錯，也難以將其革職，在實施高官問責制後，政治任命官員以合約形式聘任（合約不得長於行政長官任期），若其有嚴重過失，行政長官將較易革除其官職。
此制度的理念固然美好，然而，從現實角度觀之，犯錯官員被問責與否仍取決於特首是否運用其權，如特首不下決定，就算相關官員犯下大錯，其依然可以繼續任職。
問責徒具虛名 市民難以追究
與此同時，在成立問責制時，政府亦未有在問責上多加着墨，提出清晰可考的指引，道明官員在哪種情況下，會被作出何等程度的處分。這實難怪當年不少人認為董建華成立高官問責制的動機，不過為「奪權」。
同意此說者包括曾任保安局局長的葉劉淑儀，她指出高官問責制是「改壞名」，她認為問責制的重點不在問責，而在政治任命，她更明言當年董建華將高官問責制帶進政府的一大原因，就是政務司司長陳方安生「太強勢」，「單人匹馬」的特首難以駕馭。
無論此說是否成立，絕大多數市民更在乎的是官員會否就其過失承擔責任。在高官問責制成立後，無疑有不少官員辭職，然而，這卻難證這些事件與問責制有必然關係。就如在2004年，「調查政府與醫院管理局對嚴重急性呼吸系統綜合症爆發的處理手法專責委員會」發表報告，指出時任福利衛生及食物局局長的楊永強在處理疫症時，有諸多失誤，楊表示承認責任，但卻未有即時引咎辭職，及至往後輿論反應激烈，他才決定辭職。
更何況，一如前文所言，高官問責制是本乎個人，而非本乎制度，一旦特首無意解除犯錯的政治任命官員合約，該官員仍可任職高位。就像現任財政司司長陳茂波，他出任發展局局長時，就被揭發在東北囤地、投資劏房，但在公眾的爭議與責難聲中，卻無阻他扶搖直上，升任財政司司長。而多番失言、表現差強人意的教育局局長吳克儉，如今仍安坐局長之位。凡此種種，皆證官員被問責與否，關鍵局長是否承擔責任、特首是否運用其權，而不是有清晰的機制，讓高官承擔過失。
權責要更清晰 高官要承擔責任
問責制實施逾十載，其成效不彰，已屬公論。少有人提及的是，當年的高官問責制，更留下權責不清的濫觴。
正如葉劉淑儀指出，當年董建華設立高官問責制，是為了駕馭公務員，然而，在改革後，也產生了問責局長、公務員難以磨合的問題。由是出身公務員的曾蔭權在甫上任特首時，即修改高官問責制。在董建華政府的設計圖中，各局長直接向行政長官負責，而曾蔭權則對之加以修改，他在上任後的第一份施政報告中宣布，各政策局局長在向兩司滙報後，政策、決定需由全體司局長組成的政策委員會統籌、協調，再交由行政長官會同行政會議審議決定，政務司司長和財政司長得以重掌各政策局。然而，高官問責制中特首向政策局局長直接問責、局長須為重大政策失誤、個人失德下台等理念是否仍然存在，當時政府卻未有釐清。
曾蔭權的政府架構改革固然能讓兩名司長重掌權力，但與此同時，在高官問責制並未廢除的大前提下，各局長仍需為各局的政策失誤而負責；這就形成了集體決定，無人負責的荒謬局面。另一方面，在改革後的政治架構中，各局是否隸屬於司長，當時亦未有解釋。這些不明不白之處，後來為各政治任命官員提供了逃避責任的空間，這也解釋了為甚麼各高官何以對政府架構有不同的詮釋。
前年發生的鉛水事件也出現相似的問題。當時，調查報告指出，事件的肇因乃持份者集體失職所致，當時發展局局長陳茂波、運輸及房屋局局長張炳良、水務署署長林天星與運房局常任秘書長兼房屋署署長應耀康均為事件道歉，然而，林鄭月娥卻堅拒就事件道歉。據董建華年代的問責制來評論，因為各局長直接向特首負責，時任政務司司長林鄭月娥的確可抽身於事件之中，然而，在曾蔭權改革問責制後，各局長是否隸屬於政務司司長，實成疑問，這也解釋了，何以林鄭月娥拒絕為事件道歉。
觀乎外國經驗，大多有效的問責制皆建設於民主政制，若官員犯錯，其即需向市民負責。在未成立高官問責制時，中文大學政治學副教授馬嶽已然在建議書指出，如沒有民主制度配合，就算政府實行高官問責制，其成效仍成疑問。惟普選實難以在一時三刻實現，對此，下任特首務必釐清權責的關係，令各官員不能再推卸責任，與此同時，特首亦需公正持平，向犯下過失的官員問責。