不見人口政策的香港只談人力資源

勞工及福利局局長羅致光在周日（30日）的局長網誌中提到香港生育率持續下降的問題，並簡略探討導致這一現象的社會問題與福利政策。只是羅致光開首第一句便強調自己「不是負責人口政策的官員」，只是「生育率總是與勞工及福利局的工作有關」才會談及。事實上在去年7月立法會《2019年僱傭（修訂）條例草案》恢復二讀時，羅致光早就有過相同的言論，而在這位勞福局長一再強調自己不負責人口政策的背後，正是香港整個人口政策的模糊和不足。

人口是影響一個社會可持續發展的關鍵因素，而人口政策當然也就關係著居民福祉和社會長遠發展。港府開始有全面的人口政策意識始於2002年，當年政府成立了「人力發展委員會」，負責籌劃及監督現時每五年進行一次的人力資源推算，並就香港的人力需求及發展人力資源、資歷架構及質素保證架構事宜向政府提供意見。同年9月，政府又成立了由政務司司長帶領的「人口政策專責小組」，到2007再改組為年「人口政策督導委員會」，負責研究香港人口趨勢和特徵帶來的重大挑戰，並且統籌人口政策制訂工作。2017年，特首林鄭月娥將兩個機構合併為「人力資源規劃委員會」，委員會每任任期為兩年。

從上可見，香港人口政策並非由一個固定的政策部門負責，而是依靠不同任期的特首成立專責小組或委員會來研究編寫不同的報告與建議。相關成員的穩定性、是否招攬了足夠多的專家學者，對其人口政策報告與建議的質量將有很大影響。以最新2020年成立的「人力資源規劃委員會」來說，政府的司局長就不是所有人局長都是當然委員，奇怪的是當中包含了創新及科技局局長、商務及經濟發展局局長以及政府經濟顧問反但卻不見運輸及房屋局、發展局、民政事務局等部門的局長尤，而這恐怕跟香港的人口政策思維始終受經濟發展主導有關。

人口淪資源　規劃易失衡

受到這種思維影響，本港人口政策過去更多聚焦討論人力資源而非改善居民福祉。翻開2003年的《人口政策專責小組報告書》、2007年的《人口政策社會參與過程報告》、2012年的《人口政策督導委員會進度報告書》及2015年的《人口政策——策略與措施》，四者內容可謂相差無幾，基本都在討論人口老化及生育率低如何導致生產力下降、不利經濟效益，工作人口及資歷錯配不足以應付經濟發展、難以吸引人才，由此提出的建議也一律是鼓勵就業、改善教育及培訓、吸引海外人才、支持家庭照顧兒童釋放勞動力等，通篇其實只可見到經濟而非人口。

而林鄭月娥上任後重組的「人力資源規劃委員會」，更加直接以「人力資源」替代「人口政策」，她本人更在《施政報告》中將委員會定性縮窄為「制定全面的人力資源策略，推動香港進一步發展高增值及多元經濟。」委員會近年討論也的確是完全集中在勞工市場之上，這也就不難理解何以身為「人力資源規劃委員會」當然委員的羅致光會覺得自己不是負責「人口政策」的官員。

人口從經濟角度來看固然是一種資源，但若政府只看到人口作為勞動力資源的重要性，連「人口政策」也過份地偏重人口作為資源的運用，這種規劃未免有失平衡。理想的人口政策不但要看到人力推動經濟，更要看到人口自身的需求與福祉，比如台灣《人口政策綱領》基本理念開首便說「倡導適齡婚育，尊重生命價值，維繫家庭功能，維持合理人口結構」，政策內涵更將「改善擇偶環境，增加結婚機會」、「強化婚姻教育，協助打造幸福婚姻」「推動兒童及少年照顧與保護責任，營造健全生養環境」等列作推動合理人口結構的必要措施。

香港人口政策淪為人力資源討論，當局必須看到人口政策更應該是社會養老、住房、醫療等民生福祉提升的基礎，唯有負責人口政策的機構有更全面、明確的角色，納入更多與民生福祉有關的部門和職責，才能讓香港成為香港人所熱愛的香港。