【申訴專員報告】外判懲罰無力　制度更須檢討

申訴專員公署於周四（29日）發表主動調查報告，批評食物環境衛生署監管外判清潔服務不力，不能推動外判商改善服務，尤其是外判商因失責而扣減的服務月費金額太少，過往服務表現評分項目無助區分外判商優劣，甚或在該項目得零分者也可再次中標。公署從提升公共服務質素和效率給建議可取，例如加強罰則同時制訂鼓勵方案，加強巡查和分析投訴個案，持續引入新科技等。不過，報告卻沒有觸碰核心問題，半桶水的外判競爭充斥缺點，不能達致提升質素和效率之效，政府實應徹底檢討清潔外判制度。

報告肯定自去年起的食環署外判清潔服務標書評審改革，例如加重技術評分比例至五成，避免承辦商低價搶標壓榨工人。報告用了幾個例子直斥署方疏於監督中標者，指標和罰則無阻嚇力。

外判商扣款不「入肉」　過往表現差仍能中標

第一，現時食環署會發「失責通知書」處理承辦商服務欠佳事宜，並扣減合約內的服務月費，但公署計算每份合約平均扣減額僅為8.1萬元，相對於每份合約總值平均約1.1億元只是九牛一毛，況且食環署只視扣減行動為收回行政成本，用意並非懲罰外判商。

第二，食環署指承辦商獲發「失責通知書」數目愈多，審理投標時的「過往服務表現」項目分數愈低，但公署檢視2019年4月至2020年3月的中標合約，相關項目在7.5滿分下全部僅得0至3分，而且有過半數合約得分為零，由此可見該項目並不能區分承辦商優劣，無法踢走機制下的差劣者，設計機制匪夷所思。

第三，食環署設有扣分制針對「僱傭失責」事項，署方每發一次僱傭「失責通知書」，相關外判商就會被扣減一分，扣滿三分則在五年內不能競投任何政府部門合約，然而服務欠佳事例卻沒採用此等懲罰機制，而且在由2009年4月至2019年3月十年間根本沒有承辦商被扣滿三分。

針對上述問題，署方建議把「服務欠佳」納入扣分制，扣減服務月費額要更多、非只為收回行政成本，又應充分利用「過往服務表現」項目以加強「失責通知書」效力。

報告應觸及外判制度本身

不過，公署的報告雖然希望食環署改善外判制度，但它卻沒有從概念和實務上評估外判政府清潔服務成效。

在實務上，比起罰則鬆、鼓勵少的問題，現時外判制度未能改善清潔質素的根本原因恐怕還是缺乏競爭和選擇。以往四、五個外判商包攬了八成的清潔合約，即使食環署自2014年起拆細合約服務範圍，期望引入中小型外判商加強競爭，但依然是那幾家外判商主導。這是否意味着再拆細服務範圍，例如一拆四、一拆六，社會就能感受服務競爭的好處？除非食環署為過往服務優良，而由未曾在該區投標的中小型外判商加分，否則大局難變。

在概念上，外判制度本身未必就對服務、政府以至工人有利。政府當初認為外判可減少直接管理服務和員工表現，從而節省政府的人手和開支。不過，這種監管制度有機會出現反效果，外判商為提高利潤，可能壓低人手或者增加每人工作量，工作量過多又會令工人未必能準時到達每個清潔點，他們若遇上較為嚴苛的食環署管工就會因為遲到或清潔表現失準而使外判商被發「失責通知書」，結果外判商又會怪罪和追究這些工人。這種制度矛盾不加處理的話，隨時傷害基層員工福祉。

新冠肺炎疫情肆虐之下，不少國家和地區的政府把清潔工人界定為「必要工人」（essential workers），是社會不能缺少的部分。對如此重要的行業，政府理應保證服務穩定，並且要讓從業員工得到合理待遇，因此當局政府該不斷檢視服務和提升工人待遇，而此等工作並不是申訴專員公署一個部門能夠帶起改變，必須由各政策局通力合作才行。