【委內瑞拉】奇怪憲法容許外國介入　R2P原則應慎而行之

自反對派領袖瓜伊多（Juan Guaidó）於一月初自行宣誓就任委內瑞拉總統，進一步激發該國的政治亂局。一方面，瓜伊多寄望借助美國之力，煽動政府軍叛變，試圖推翻現任總統馬杜羅（Nicolás Maduro）；另一方面，馬杜羅成功鞏固軍方的支持，續任國家元首。在政治死局看似無日無之時，美國國家安全顧問博爾頓（John Bolton）月前卻暗示軍事干預的可能性，並強調「所有選項都在桌面上」。
可是，觀乎政局的發展，軍事干預的最大支持者實非屢屢出手干預拉美諸國的美國，而是有意調用委國憲法支持外國介入的反對派。儘管委國的民生困局或算是支持干預的上佳理由，惟稍一不慎，更會使委國變成「利比亞2.0」，釀成內戰。

奇怪的憲法：竟有國家憲法容許外國勢力干預？

當馬杜羅在二月下旬決意關閉與巴西接壤的邊境，不讓人道救援物資入境後，支持外國勢力介入就成了強硬派的選項。例如，議會的強硬派別Bloque 16 de Julio已開始四出遊說動用憲法第187條（第11點），並得到了政黨Vente Venezuela主席Maria Machado的支持。兩者皆認為動用該條款，可使國際社會應用「保護責任」（Responsibility to Protect，R2P）的原則，使外國干預合法化，防止危害人類行為在當地發生。同樣地，首都加拉加斯的前市長Antonio Ledezma亦有發文，支持「人道主義干預」。

委內瑞拉憲法第187條（第11點）列明，國民議會有權力授權委內瑞拉軍方進行境外任務，或外國的軍事任務在境內執行。

雖說為瓜伊多背書的利馬集團已表明，委國的權力過渡不應涉及使用武力，惟瓜伊多的立場卻傾向支持動用該條憲法。3月9日，瓜伊多向支持者表示，他會在「時機成熟時」援引憲法第187條；3月27日，他稱該法「當然」是反對派在鬥爭的選項之一。雖然他在同場指出授權外國軍隊干預「不能草草決定」，但其言論確有莫大的詮釋空間。

可是，援引憲法第187條的關鍵問題，是現時委國的局面是否一場不能不干預的人道危機。據聯合國的資料顯示，直至去年底，該國有370萬人營養不良、280萬人需要醫療援助、17%的貧困人口未能獲得安全飲用水，但這些數字又可否用以正當化外國勢力干預呢？須知，以國會之名「邀請」外國勢力介入內政，儼如打開潘朵拉的盒子，不但使國家主權蕩然無存，惹起公憤，更會衍生不少後續爭議——例如：如何介定甚麼情況可授權外國軍隊介入、如何選擇請求介入的國家、甚麼才算是「任務完成」、事後如何調解國內水火不容的勢力等。上述問題若處理不善，小則使憲法成為政客們爭權逐利的工具，大則使委國成為利比亞的翻版，不但無法緩解民生之苦，更會把國家拖入內戰。

利比亞前車可鑑　R2P已成大國逐利的工具

所謂R2P，其實是近代國際法的道義責任。兩次世界大戰後，雖然國際治理機構漸成氣候，惟20世紀中、後期仍可見到大規模人權侵犯的暴行，如盧旺達大屠殺、波黑的斯雷布雷尼察大屠殺、‎柬埔寨赤柬大屠殺等等，這都使國際社會開始反思，如果某國政府無力保護受侵權的人民時，國際社會該如何應對。因此，2005年聯合國的會議中，各國國家元首和政府肯定和通過了「保護人民免受種族滅絕、戰爭罪、族裔清洗和危害人類罪的責任」，而R2P的三大原則包括：一、每個國家皆有保護其人民的責任；二、國際社會有幫助各國保護其人民的責任；及三、當某國明顯無法保護其人民時，國際社會有保護該國人民的責任。

不過，原則歸原則，當R2P實際應用到利比亞時，卻弄巧反拙。2011年，聯合國安理會通過了《第1973號決議》，當中除了決定在利比亞設立禁飛區，以「幫助保護平民」，也列明為保護平民免遭襲擊，授權國有權「採取一切必要措施」。結果，英、美、法三國出兵干預利比亞後，雖然協助了武裝份子推翻卡達菲（Muammar Gaddafi）政權，卻製造了權力真空，群雄割據，及後更演變為內戰，創造出一場真正的「人道危機」。

R2P把人道主義置於最高原則的原意雖好，惟執行上仍未離開大國間的功利計算。從一批解密電郵可見，北約出手干預利比亞的主要動機之一，是要阻止利比亞制定以黃金作本位的貨幣，以保持美元和歐元的市場地位；而法國前總統薩爾科齊（Nicolas Sarkozy）的目標更為赤裸——包括爭奪利比亞石油、確保法國的地區影響力、增加個人威望、展視法國的軍事實力，並且圍堵卡扎菲，而「人道」二字亦未見蹤影。敢問，一眾西方國家在執行R2P任務時，仍以現實政治的眼光思考對策，當人道主義也能忘記時又怎能「幫助保護平民」呢？

從利比亞一例可見，即使反對派成功援引憲法第187條，其結果大多都會把國家推向萬劫不復之地。雖然人道主義應為政策的指導原則，惟不少國家仍為了滿足一己私利，打着R2P的幌子，把戰爭強加於他國的人民，其實也早已背棄R2P的理念。同時，美國在冷戰時期對智利、巴西、哥倫比亞、古巴、烏拉圭等國干預行動而造成的惡夢，相信委國人民亦未敢忘記。儘管現時委國的政局陷入僵持，苦無出路，但可以肯定的是，援引憲法第187條將會是眾多壞選項中，最壞的選項。