【回購港鐵．倡議（一）】可加可減機制有名無實　政府無權干預？

2000年，地鐵上市，2008年，兩鐵合併；此後，坊間即持續批評港鐵「有加無減」的票價政策，惟港鐵不斷以「保障股東利益」之類的理由為荒謬制度解畫。政府當初宣布鐵路服務私有化時，曾許下承諾，會保障公眾利益；現時諾言顯然已經失真，而港鐵作為公共交通的骨幹，則已成為港人每日生活不可或缺的一部分，政府、港鐵與市民三者之間的張力亦愈見明顯。其實，到底在現行制度下，政府能否阻止港鐵加價？

【回購港鐵．倡議】專題一、可加可減機制有名無實　政府無權干預？二、港鐵上蓋不建豪宅　股民還有興趣嗎？

地鐵上市擋金融風暴　時移世易　是時候改變了

上世紀末，香港受亞洲金融風暴影響，經濟受創，在1998/99財政年度出現245億元赤字。為了解決財政問題，政府提出公營服務私有化計劃，將原屬政府管理的業務透過上市、與私企合作等模式放出市場，減輕政府負擔，當時打算私有化的項目包括房屋、水務、鐵路等。1999年，財政司司長曾蔭權在財政預算案中提出將鐵路服務私有化，按其如意算盤，地鐵上市後，可吸納私人資本，擴大資金來源，並激發鐵路與其他公共交通工具間的良性競爭。

為釋除公眾疑慮，政府承諾會在私有化後20年間出任地鐵最大股東，持最少75%的股份，以繼續照顧公眾利益，20年後的持股量亦不會少過五成，以保留話語權。因此，當年立法會內縱然有議員擔心私有化的長遠影響，但《地下鐵路條例草案》最終還是順利通過，完成地鐵私有化關鍵一步。

地鐵上市對於挽救港府財政的確功不可沒，先是為政府集資逾百億，又在其後數年間每年持續為港府帶來數以億計的可觀股息收入。不過，近年政府財政穩健，本財政年度更錄得1,400億元盈餘。在庫房水浸的情況下，當然是時候思考該如何看待當年為「減磅」而推行的地鐵私有化計劃，權衡鐵路服務「公有」與「私有」兩者孰利孰弊。

票價有加無減　政府港鐵聯手增市民開支

2014年，運輸及房屋局公布《鐵路發展策略2014》，確立以鐵路為骨幹的公共交通政策。隨着近年多條新鐵路啟用，鐵路服務可望在2021年覆蓋70%人口居住的地區，公共交通市場佔有率將提高至43%；至於其他公共交通工具，包括專營巴士、公共小巴及的士，則擔任輔助角色，配合鐵路發展。

雖然港鐵已成為公共交通政策核心，但其服務一直為人詬病，其中以票價政策尤甚。2008年，港鐵與九鐵合併，並與政府訂定《營運協議》，其中一項重要條款是設立「票價可加可減機制」，制定票價調整方程式。根據機制，兩鐵合併後會放棄以往由公司擬價的做法，改為考慮物價水平、工資水平及生產力等因素，較「客觀」地決定票價調整幅度。

整體票價調整幅度 = （0.5 x 綜合消費物價指數變動 + 0.5 x 運輸業名義工資指數變動 – 生產力因素）－0.6個百分點

此票制看起來公允透明，似乎可保障市民利益；但事實上，在可加可減機制出現前，儘管兩鐵名義上有票價自主權，實際上仍須諮詢立法會交通事務委員會和交通諮詢委員會。事實上，港鐵自2010年起，車費即年年遞增；相反，仍須行政會議批准才能加價的營專巴士公司，其加價次數顯然沒有港鐵那麼頻密，城巴與新巴更是連續八年沒有加價，雖然二者今年提出一口氣加價12%，但恐怕不易獲行會通過（在巴士加價事情上，行會絕非橡皮圖章，會否決或調低巴士公司提出的加價申請）。

政府既已將鐵路定為未來的公共交通骨幹，致力擴充其覆蓋範圍，港鐵在這前提下繼續年年加價，客觀結果必然就是載客量與車費利潤均持續上升。可以說，政府與港鐵共同「迫使」市民增加開支。

《營運協議》成掣肘　政府不能強制減價

港鐵已獲政府從政策上保證其載客量，年年賺取過百億利潤（去年更逾200億），卻仍然堅持加價，按理，以保障市民利益為己任的政府應該檢討這個機制。根據兩鐵合併《營運協議》，假如港鐵公司或政府要求，可每五年檢討票價調整機制一次；不過，若雙方未能就檢討達成共識，可加可減機制將繼續適用。

在此情況下，政府難以靠修改票價機制來保護公眾利益，因為港鐵作為上市公司，當然以營利為其營運目標，而不會多考慮公眾利益。事實上，截至目前為止，政府與港鐵公司已兩次檢討票價機制，即使民間和立法會強烈要求港鐵調低票價，又或是提出「港鐵票價，行會把關」的議案，港鐵也只肯稍作讓步，設計「利潤分享機制」，提供「即日第二程車費九折優惠」等小恩小惠，而不願直接下調票價，減輕市民負擔。

若政府要推翻這個可加可減機制，理論上就是政府以港鐵大股東身分，與政府「達成協議」；不過，政府在地鐵上市招股書中白紙黑紙保證（government’s assurance），「地鐵公司有發展業務的商業自由......主要商業決定會由董事局諮詢執行總監會後制定。政府不打算用其股東權力干預公司的商業決定」。因此，若政府真的以港鐵大股東身份行事，推出有益公眾但有損股東利益的決策（例如廢除可加可減機制、大幅調低車資），很可能會引起法律訴訟。

如此一來，政府怎樣才能履行當年的諾言，從票價上保障市民的利益？詳情請見〈【回購港鐵．倡議（二）】港鐵上蓋不建豪宅　股民還有興趣嗎？〉。

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上文節錄自第120期《香港01》周報（2018年7月16日）《回購港鐵　踢走「有加無減」票價機制》。

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