【01觀點】整筆撥款彈性變局限 財政管理不善 服務怎跟上步伐？
近年來，政府每年增加社福開支，但很多服務如長者社區照顧、精神病康復服務、殘疾人士就業支援等，仍有很多因人手不足而難以長期跟進、要壓縮個案服務時間、輪候時間太長等問題存在。看起來似是增加人手就可以解決的表象，背後卻不只是社福機構的人手編制和前線員工薪酬過低構成，更是和運行了近十七年但一直千瘡百孔的「整筆過撥款制度」有關。
上月審計署公布的報告，反映了部分非政府組織財政管理混亂、政府監管不力的亂象，政府也開展了專責小組檢討優化制度。但現時制度涉及的不只是撥款，更重要的是按照《津貼及服務協議》，這筆撥款已不能確保機構提供符合社會需要的服務，本來給予所謂的「彈性」卻反而局限了機構。政府現時的檢討已設限，不會推倒整筆過撥款制度，但社福機構的定位本應以社會福祉為先，若制度無形地讓機構須把財務報告做好為優先，卻局限了改善服務的可能性，是否本末倒置？
撥款按協議未必有時限和檢討 服務質量監管不足
現時在四個福利服務範疇下，共有大約140種服務，例如安老範疇下的日間長者中心及地區中心、康復範疇下的殘疾人士地區支援中心等都受制於此制度下。審計報告指出，在2016-17年度的170間接受社署津助的機構中，有165間加入了整筆撥款津助制度，合共獲發放的整筆撥款津助有125億元，只有5間機構繼續留在傳統津助制度。社署會和各單位簽訂《津貼及服務協議》，理應確保單位服務的量和質均符合標準才會批出撥款，確保公帑能用得其所。
協議理論上應就着不同的服務對象，訂下不同的量化指標，像是會員登記人數、中心每節使用人數等，判斷機構有否提供足夠的服務。然而，報告指在約2700份《協議》中，有不足四成設有3年或5年的時限，其餘約六成並沒有特定協議期，而沒有時限的機構更無須接受全面檢討。社會服務需要與時並進，像是人口老化下需要的安老服務的需求會更大，在協議中訂下的服務人數要求是否也應按社會結構變化而改變，提高相應的撥款額，才能讓更多服務使用者受惠？
人手編制沒標準 前線社工薪酬工作量不成正比
服務量以外，要維持到良好的服務質素，幫助有需要的群體，更關鍵的是前線社工、輔助醫療人員及護理員等。《協議》並沒有規定機構的人手編制要求，只是估計人手編制，用作計算資助額。近年社會悲劇不少，像是隱蔽長者、護老者、精神病患者因欠社區支援而走上絕路的案件，每次爆發都會引起社會關注，但要增加社區支援，增加前線人手卻非易事。現時制度以十七年前的人手編制訂定津助額，卻無視了社會問題愈來愈複雜的現狀，社會人口結構已截然不同，除了老齡化外，新移民的數目也增加不少，撥款已追不上社會服務的需求。
機構想增加人手，卻要擔心超出預算，一直節省開支，但前線人員的工作量卻有增無減，社工對面的個案量多，卻難以同時間深入跟進多宗個案，壓力與日倶增。更甚的是，基於「給予更大彈性靈活資源調配」，社工的薪酬待遇更是跟社署的架構脫勾。按社工註冊局的數字，現時約2萬多名社工當中，有約六成在非政府組織中工作，他們的薪金理論上按公務員薪酬架構中位數而定，但實際上同工不同酬的問題已是公開的秘密，社工疲於奔命，卻得不到應有的回報，機構員工流失率高，薪酬待遇影響員工士氣，也同時影響服務質量，都是環環相扣。
協議外的服務不在整筆撥款中 投標制不利機構規劃
真正要提供彈性的地方，政府卻沒有提供。若機構想提供《協議》規定以外的服務，卻不包括在整筆過撥款之中，因而要各機構以投標方式競投，卻引申了其他問題。像是為體弱長者提供上門復康運動及家居照顧服務的「改善家居及社區照顧服務」，機構每三年投標一次，在價低者得的機制下，機構須以最低服務成本為考量，未必能提供「以人為本」的服務，也有礙服務單位作長遠資源及人手規劃，同時造成機構間的惡性競爭。社福服務市場化，受苦的只有市民大眾。
另一方面，有心提供貼心服務的機構，卻要背負自負盈虧的風險，在整筆過撥款以外提供服務。單是安老服務中不同個案中的需求已各有不同，有機構在「改善家居及社區照顧服務」以外設立陪同購物、外出活動等護送服務，切合長者需要，卻因沒營運經驗而要面對虧蝕的可能，難以營運。整筆過撥款實際上為服務的可能性設限，機構要不自行承擔風險規劃服務，要不就放棄提供額外服務。
財政管理外的制度問題 其他撥款的可能性
早前揭發的鄰舍輔導會、利民會的財政管理，不應被視作個別機構的管理問題，而是政府欠長遠服務規劃的結果。部分機構的薪酬架構有「肥上瘦下」之弊端，也有機構因為臨近結算時發現儲備太多，怕超過了營運開支的25%，須歸還政府，而向高層派「花紅」或是急急花去。把資源封頂然後交給機構自行規劃服務，機構難以妥善管理，政府責無旁貸。
整筆過撥款本來為機構提供彈性的初衷，看來卻只為政府帶來了行政上的方便，卻難以用在不同範疇的社福服務發展達至以人為本。社福服務不應只看重於盈利還是虧損，前線員工及服務使用者能夠參與機構管理及服務規劃也是重要一環。社署現時監管失效，監管除了要確保錢用得其所外，也要確保社福服務能與時並進、單位服務表現持續達標，改變監管及撥款制度，才能讓社會真正得益。現時專責小組拒絕討論推倒整筆過撥款、優化退場機制及實報實銷，和進行整體福利服務規劃，若政府是以人為本，為何還對於整筆過撥款抱殘守缺，堅拒不肯考慮如實報實銷等的可能性呢？