【美國退約．觀點】特朗普置難民權益於不顧　香港不應盲從

自特朗普一月就任美國總統後，其公開立場都離不開一連串反全球化、反移民等「美國優先」的右翼民粹論調來吸引及鞏固其所謂「本土」支持者。除了早前宣布退出應對氣候變化的《巴黎氣候協議》和聯合國教科文組織外，最近亦宣布退出《全球移民協議》。與此同時，立法會議員梁美芬在上年亦倡議港府應考慮退出《酷刑公約》，並以禁閉式收容中心來處理滯港的聲請者。究竟在世界各地狹義的「本土優先」的思潮興起的同時，我們在國際社會還有甚麼義務和權利呢？

美國駐聯合國代表團宣布，華盛頓將會退出於2016年簽署、旨於解決難民和移民大規模流動問題的《全球移民協議》。雖然該協議是一份非約束性的政治宣言，但各簽署國都希望藉此平台，共同協商出一套安全和有序的全球契約，來解決當前日益嚴重的國際人口流動問題。美國執意退約一事，除了反映出白宮在國際事務中傾向採用孤立主義的態度外，還印證了特朗普主政的美國開始漠視一國在國際舞台上的人道義務。

不論是「伊斯蘭七國入境禁令」或是美墨邊境圍牆，特朗普已經不只一次把外來人口描繪成社會問題的根源，認為只要阻止他們入境美國，恐怖主義和藍領階層生活質素下降等社會問題便能迎刃而解。事實上，美國本土的社會問題結構複雜，硬把問題成因簡化並歸咎於外來人口實屬以偏概全之舉。例如在「後9-11」年代，美國本土發生的恐怖襲擊大多是由持合法居留權的公民所發動，而非持合法簽證的入境旅客；另外，在特朗普的民粹言論中，他選擇性地忽略了自動化和全球化的工序外判對低技術勞工生活水平的衝擊，並將責任歸咎於由墨西哥偷渡來的非法移民。在美國日前宣布退出協議的聲明中，搬出了一套「國家主權先於國際義務」的態度來「維護」國家在外來人口政策的自主性。這除了可反映出特朗普在施政上混淆視聽外，甚至可說是違背了聯合國成立的原意和美國在國際事務的義務。

定義不同、義務不同、故不宜「一刀切」看待外來人口

若我們仔細把「外來人口」一詞仔細審視，便會發覺「難民」和「移民」其實是兩個迴然不同的概念，其隱含的國際道義責任亦有所不同。根據1951年的聯合國《難民地位公約》及其後的議定書，難民的定義是「因有正當理由畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，並且由於此項畏懼而不能或不願受該國保護的人⋯」。換言之，被界定為難民表示他們返回家鄉並不安全，並可能會面對險惡而不人道的處境，故此驅使他們離鄉別井到他國尋求庇護。若他們不受到庇護，則可能會有生命危險；反觀移民該界定為「因尋找工作改善生活而遷移，一些是因教育、家庭重聚等因素，而非受直接迫害或人身安全威脅」。有別於難民無法安全返回家鄉，移民可選擇返回家鄉並繼續受到其政府保護。

然而，若政府在處理不同外來人口上採用模糊的定義，其論述將會分散群眾對己國在國際法上的道義責任，更同時忽視了對難民生存權的基本尊重。《聯合國憲章》及其他國際法訂立的原意，是旨在設立一個高於主權國家的國際平台，促成國家之間的協商和談判，以解決國際間的政治、經濟和其他有關整體人類福祉的問題，並強調對全人類基本的人權及自由的尊重。換言之，面對今天因武裝衝突、氣候變化或種族逼害而流離失所、甚至有生命危險的難民，國際社會在道義上和國際法上均有義務向他們伸出援手，並把人道主義置於國內政治或經濟等考量前，而不是想盡辦法把他們妖魔化並拒之門外。

反之，在處理移民問題上，國家則可享有較大的自主性去決定其移民政策。正如上述移民的定義所指，相比起活在水深火熱的難民，移民大多都是因為經濟、家庭團聚等誘因移居他國，而非因人身安全受威脅而離開。所以政府在制定其移民政策時，並不負有國際間的義務去接收所有移民申請。同時政府亦享有較大的彈性和自由度，可按照該國的經濟發展、人口結構或文化等因素作考量，去制定一套符合國家的長遠利益和發展的移民政策。

美國退約對香港的啟示

近年社會有不少聲音要求港府重新檢討「難民政策」、甚至要求退出其背後所指的國際法公約。在思考香港所謂的「假難民」問題時，我們首要是要闡明他們在國際法上的地位和香港在公約內的義務，才能進一步討論未來的政策走向。縱然香港不是《難民地位公約》及其議定書的締約國，但早在1992年《聯合國禁止酷刑公約》已適用於港英政府，而中國亦向聯合國秘書長申明，該公約於香港主權回歸後繼續適用。

現時社會上仍有不少人（甚或立法會議員）對「難民」和「免遣返聲請者」的概念有所混淆。與《難民公約》相似，港府所參與的《酷刑公約》同樣是聯合國的國際人權公約，目的是要防止世界上繼續出現與酷刑或其他相似的行為，並且規範各締約國要採取有效措施防止其管轄區內一切酷刑行為。目前滯港等候審批的7,000多個個案中，絕大部分都引援《酷刑公約》內所享有的基本人權而提出呈請，而非《難民公約》。更值得留意的是，《難民公約》及其後的議定書從未適用於香港，而入境處亦不會對任何人庇護或核實其難民身份，同時只會將獲確立的個案轉介到聯合國難民署，並由該署決定確認難民身份及安排移居第三國家。故此，在難民署確認他們的身份前，法理上他們應稱作「免遣返聲請者」（舊稱酷刑聲請者），而非「難民」，更加沒有「真與假」之分。

縱觀目前香港的情況，社會對於《酷刑公約》被濫用及免遣返聲請者所帶來的社會問題表示憂慮實屬無可厚非，但若我們以二元對立的立場（支持或反對）去討論問題，便會忽略了「事實的全部」。根據入境處的數字顯示，目前等待審批的個案中，雖然印度、巴基斯坦、孟加拉、印尼和越南籍人士佔了總個案的76%，加上大多數個案都無法提出合理及具說服力的證據去證明他們在家鄉面對不人道的威脅，令社會產生了「公約被濫用」的印象。可是，聲請者當中亦有來自阿富汗、也門、中非共和國、蘇丹和索馬里等受內戰或政局不穩所影響的國家，迫切地需要公約保護他們的人身安全。所以從人權保障和國際義務來說，退約之談一來是犧牲了公約內保障港人免受酷刑的基本人權保障；二來亦無視了中國和香港在國際事務上的義務和責任，令兩地的國際聲譽受損。在考慮「假難民」的問題時，應該從行政角度出發，考慮如何在政策執行層面上修補目前國際公約內的漏洞，而不是因噎廢食。

不論是美國退出《全球移民協議》，或是本港的「難民政策」，在思考外來人口政策時，除了政治、經濟和文化融合的因素須要慎重考慮和平衡外，當局亦不能以「鴕鳥心態」迴避國際社會的義務和責任。否則，若各國採取孤立主義去處理一些跨國界的問題時（如氣候變化和難民問題），國際間的人道問題將會越演越烈，最後令每一個人都變成了輸家。