禁放狗違例3次直接殺犬　雲南威信縣「以下犯上」有越權之嫌？

「一次警告，二次罰款，三次捕殺！」雲南省昭通市威信縣公安局、住建局等四部門11月13日聯合發《威信縣文明養犬、禁止遛狗的通告》（以下簡稱《通告》），稱城區內禁止遛狗，第一次給予警告，第二次處50元至200元（人民幣．下同）罰款，第三次則聯繫公安機關予以捕殺。不服從或阻礙執行將受到處罰，構成犯罪會被追究刑責。
這份頗有「勿謂言之不預也」意味的《通告》還沒正式落地執行，網上已掀起了熱烈討論。除了「愛狗人士」與「恨狗人士」的交鋒，也有網民質疑威信縣出台這份通告沒有「上位法」支撐，應視為「錯誤無效」的規定，由此引發地方治理分寸爭議。

再從西南望向東北，在黑龍江哈爾濱，近日有報道指，年初至今當地已有接近7萬人注射狂犬疫苗，主因是被狗咬傷，並導致主城區社區醫院狂犬疫苗相繼售罄。應該如何看待現代城市的「人狗矛盾」？目前內地沒有就養犬進行全國性立法，而是由地方政府制訂規例，治理狗患難點又有哪些？

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內地居民生活水平不斷提高後，飼養貓狗等寵物已成為一種生活時尚甚至流行文化，惟城市公共空間狹小，人口密集，儘管文明養犬已倡導多年，犬患問題仍長期存在。諸如隨地便溺、遛狗不牽繩、狗吠擾民、狗咬人等現象屢見不鮮，除了被認為對其他市民的人身權益造成侵害，亦被看作破壞城市居住環境和秩序。

國家衛生健康委員會疾病預防控制局的統計數據顯示，2017年全國報告狂犬病發病516宗，死亡502宗，與愛滋病、肺結核、病毒性肝炎等並列死亡人數最多的傳染病種。

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「城區禁止遛狗」不合理不合法

近年來多地先後出台了養犬規定，試圖加強管理。威信縣官員也透露，該縣也發生過犬隻傷人事件，並有小孩受傷。在此背景下，可以理解威信縣以官方名義發出文明養犬《通告》的初衷，但這份《通告》受爭議的地方就在於「城區禁止遛狗」的規定如此苛刻。

不少評論都指出，「養狗要遛」是最為基本的常識。從動物行為學的角度出發，寵物狗很難在不能出門活動的環境下長期生存，且不論任何體型的狗狗，都需要適當的戶外活動。因此反對《通告》的人批評，所謂「不許遛狗」的規定，實際上與「禁狗」無異，「如果是規範養狗，應規範遛狗這一行為，而不是禁止遛狗這一行為。」

除了「禁止遛狗」不合理，威信縣被質疑的另一點，是相關規定是否合法。威信縣是昭通市下屬的一個縣，而縣級行政單位沒有法律、行政法規、地方性法規的立法權限。

雖然威信縣《通告》中，引用《傳染病防治法》、《動物防疫法》、《昭通市城市管理條例》作為法律依據，惟上述法例都沒有城區禁止遛狗的規定。特別是《通告》直接依據的《昭通市城市管理條例》，也只是規定「攜帶其他寵物出戶的，應當牽繫」、「大型犬、烈性犬應當圈養或者拴養，不得放養」。

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此外，公開資料顯示昭通市曾出台一份《昭通市養犬管理辦法》，其中明確規定了實行養犬許可證制度，同時規定養犬單位和個人「攜犬到戶外活動，應當束犬鏈、掛犬牌並由具有完全民事行為能力的人牽引並約束好犬隻」。即當地居民只要按照相規定辦理許可證，遵循了拴繩等規約，遛狗權利就該得到保障，不容隨意侵犯。沒有「上位法」來支撐這一嚴苛的「限狗令」，威信縣也因此被質疑是「以下犯上」。

【甚麼是上位法？】

就法律效力大小而言，效力大的為上位法，在其之下生效的為下位法，後者不得與前者相抵觸。以憲法和其他法律部門的關係為例，憲法是上位法，其他法律都是依據憲法制定的，即刑法和民法是下位法。

也有律師指出，即時退一步來分析，把「捕殺」理解為《動物防疫法》的「撲殺」，再把「捕殺」理解為一種行政處罰（沒收違法所得、沒收非法財物），把狗理解為「財物」，威信縣仍然無權新設行政處罰，因為行政處罰的設置主體至少是市一級政府。換言之，在缺乏上位法依據和有權主體授權下，威信縣的做法已有越權之嫌，也難怪網民對《通告》的合法性存疑。

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而除了理論之爭，還需要思考的是，「城區禁止遛狗」和「違反三次即捕殺」的規定能否落實執行？若相關部門不分晝夜上街監管，顯然會消耗太多資源。而此前在其他地方，即使是出於消滅傳染病目的組織當街捕殺流浪狗，亦極易引發爭議。不難想像，若要捕殺那些繫上狗繩的寵物狗，只會激起更大的爭議。

在輿論攻勢下，威信縣亦於11月15日回應稱，正召集多部門研究此事，同時強調「城市管理要規範，但任何事都要依法依規。」這也可以看出，威信縣已經看到此事的嚴肅性，未打算一意孤行漠視民意，「一刀切」的思維方式後續或可改善。

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另一方面，不少人認為，面對城市不文明養犬現象，要破解「人與狗」的矛盾，管住狗主是關鍵，因此通過明確法律責任規範養犬人行為才是正解。而內地近兩年關於規範養犬行為的地方立法中，「法律責任」也是重點內容。

但有內地專家認為，目前相關法律法規對狗主的處罰力度仍然過輕，基本只屬民事責任，數百元或上千元的罰款不會對狗主造成實質性的打擊，希望可以加大對狗主的處罰力度，提高法律的威懾力。另有全國政協委員提出，應制定國家層面的養犬管理法律法規，明確規定主管部門職責、養狗人的權利和義務以及法律責任，並視情節輕重追究狗主的刑事責任。

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【其他國家及地區如何規範養犬行為？】

英國《危險犬類法案》法案強調狗主人對狗的看護責任。惡犬傷人，狗主將面臨最高刑罰5年的有期徒刑；惡犬傷人致死，狗主可能面臨最高14年的牢獄之災。

美國基本所有的州都通過了各自的《惡犬法案》,明確提出對傷人的惡犬及其主人要嚴厲處罰，狗主人不僅要承擔罰金，甚至可入獄。

德國專門制定了《養犬法》，各個聯邦州另有各自關於養犬的條款。申請收養者必須滿足一定的收養條件。收容所工作人員會上門了解收養者的情況，包括收養動機、是否有經驗、家居空間和經濟狀況等。部分城市的犬隻被要求植入電子晶片。

俄羅斯將狗的危險程度分為紅、黃、綠三個等級，分別代表具有攻擊性、較為溫和、危險性小。為方便路人辨識，狗隻外出時必須佩戴相應顏色的掛牌。

在香港，若有飼養的狗隻咬人，根據《狂犬病條例》第24（1）條，狗主必須即時向警署舉報，並將狗隻隔離等候指示。任何人違反指引，根據《狂犬病條例》第24（2）條，可被罰款1萬元港幣。第25（1）條則列明，狗主如未能採取所有合理措施避免狗隻咬人，即屬犯罪，可處罰款1萬元港幣。