【01周報．財政預算案】破除理財迷思：量入為出不等於做守財奴

本周三（2月28日），新一屆特區政府將公布首份財政預算案，外界估計盈餘將達1,300至1,600億港元，財政儲備將破紀錄增至逾1.1萬億港元。庫房水浸，近日在媒體烽煙節目中，「派錢」聲音頻繁，背後原因是社會整體財富不斷膨脹，但貧富卻日趨極端的社會現實。特首林鄭月娥對「無目的」的派錢流露不屑，但這位把「理財新哲學」、「管治新思維」掛在嘴邊的特區掌門人及其政府，是否真能擺脫廣受詬病的理財迷思，把口號轉化為行動，造福香港？

多位關注公共財政的經濟學者接受本報採訪，為財政預算把脈時，不約而同指出，大幅增加醫療與教育資源並改革相關領域的僵化制度，為經濟發展創造新的增長動力，制定人口與城市長遠規劃，都是香港亟需處理的要務。這些問題雖迫切，卻也都是老生常談。如同「派錢」聲浪反映了市民對政府長年理財做法的失望不滿，專家們在言談間也流露對政府能力的疑慮，不相信決策官員能夠精準判斷社會問題根源，善用豐厚財政資源拆解困局。

林鄭對理財新哲學的詮釋，看起來大致和應了這些學者的建言。根據她去年競選特首的政綱，理財新哲學包含以下四點：一、投資未來，為社會帶來長期回報；二、防患未然，以預防性措施減低因延後處理而帶來的額外財政負擔；三、有效運用財務措施，促進經濟和社會發展；四、落實稅務新方向，透過針對性地減低稅務負擔，支持個別產業或引導社會經濟活動。

人們擔心的是新政府會否又是說一套做一套。過往政府每每以量入為出、審慎理財、積穀防饑以應對未來社會經濟危機等理由，辯解其運用公共資源的手法。公帑是眾人之財，並非官員私產，審慎處置理所當然，問題在於，政府一直以來的理財哲學是真謹慎，抑或只是消極怕事的官僚習氣作祟，明知應為卻不為？

香港財政儲備遠超「國際標準」

香港政府不缺錢，可謂本地乃至國際共識。早前財政司司長陳茂波在網誌指出，受惠於物業及股票市場暢旺，本年度地價和印花稅收入將超出預期，預計盈餘相當高。截至2017年12月31日，政府擁有10,738億元財政儲備，相當26個月政府開支。究竟政府預留多少儲備才足夠？根據國際貨幣基金組織研究，要避免收支大幅波動，本港財政儲備至少要維持在本地生產總值（GDP）三成或以上。2016年香港GDP約2.5萬億元，按此「國際標準」，只需預留7,500億元便足夠。智庫香港黃金五十創辦人林奮強更認為，根據過往經驗，香港最高峰時期只出現相等於九個月政府支出的赤字，因此預留九個月開支，即大約3,700億元便足夠。  

量入為出源於《基本法》第107條。該條文規範公共財政紀律，指出「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應」。然而，《基本法》並未為量入為出畫上死線。究竟花多少錢、錢如何花才算審慎理財？《基本法》也沒有規定。不過，回歸以來歷任財爺多奉源自港英政府40年前的「20%準則」為金科玉律。掌管過特區財政的前特首曾蔭權在最後一份《施政報告》指出：香港應該維持公共開支不超過本地生產總值的20%。

這項「財政紀律」出現的社會背景是社福開支大增，制訂指標旨在防止財政失控，但也衍生為求「達標」而削減民生撥款的負面效果；它同時束縛了官員的思維，使他們不敢放手作長遠規劃，解決社會深層問題。當年提出這項標準的財政司夏鼎基，後來又在預算案中宣布放棄它。林奮強與中大全球政經碩士課程客席講師黃元山，均不認為與GDP捆綁是制訂公共開支標準的理想做法。黃元山直言這令政府「綁手綁腳」。他解釋，政府開支增幅大過GDP增長，看起來是壞事，但與此同時，政府庫房收入增長也大過開支增長，「很多時候政府跟你說開支大過GDP增長，好像是個危機，事實上政府年年有那麼多盈餘，卻是常識……我比較認同開支增長與收入增長掛鈎，這樣一來，你將有更大空間做事。」

「家嫂」心態阻礙政府理財

對於政府擁有大量財政資源卻「備而不用」，不少學者指是官僚習氣作怪。香港城市大學經濟及金融系客座助理教授曾國平於《如何向香港巨額身家打主意？》一文分析，一旦官員理財出現問題，將會影響仕途，因此他們盡可能降低風險，「積累愈多的資產，更可能是量度政績的一個標準。」反映官員有保守理財的誘因。

林奮強用「家嫂」形容這種心態，批評政府只懂替市民「省着荷包」，投放資源時畏首畏尾。「這是審慎理財嗎？是錯誤經濟思維！愚蠢！」他認為，官員「家嫂」心態一日不變，香港不可能展翅高飛。不過，受訪學者均對政府改變管治思維不感樂觀，中大工商管理學院高級講師李兆波說，一些決策局長即使有新思維，但也同時抱怨「難以推郁下面那班公務員……我覺得這個文化不太理想。」

冠域商業及經濟研究中心主任關焯照警告，「政務官集團什麼都不做，但到爆煲的時候一定很大鑊」。他以近日鬧得沸沸揚揚的粉嶺高爾夫球場用途爭議為例，指出政府應對方式正正反映了「不做不錯、得罪市民好過得罪權貴」的心態。他慨嘆，「一個好的政府應是先知先覺，而不是不知不覺。」

善用財政盈餘　解決貧富懸殊

統計處去年公佈堅尼系數，2016年最新數字為0.539，比2011年的0.537上升0.002，創45年新高。即使扣除稅及政府福利後，堅尼系數為0.473，仍高於聯合國訂立的分配不公警戒線（0.4），比五年前僅下跌0.002，反映扶貧的成效有限。若以資產計算作為衡量標準，貧富不均將更嚴重。根據瑞信研究院（Credit Suisse Research Institute）11月公佈的2017年度《全球財富報告》（Global Wealth Report2017），以財富計算，香港的堅尼系數為0.851，是發達經濟體中排名第二，僅次於美國的0.861。

「有物業的人是贏家，無物業的人就好慘，大多數沒有錢，好兩極，貧富懸殊就這樣形成。」李兆波慨嘆，現時香港稅制並不公平，向有物業的人傾斜，「擁有100間物業與擁有1個物業的稅率是一樣的。」

翻查統計處數據，由2011年至2016年間，除稅後住戶收入由0.521升至升至0.524，上升0.003，比除稅前的堅尼系數上升的0.002為高，反映近年來，除稅後的收入分佈有惡化的跡象。李兆波認為，如要讓稅務達至財富再分配功能，應該引入累進物業稅及累進差餉，讓有能力人士負擔更高的稅項。

過往財政預算案中，派糖措施亦被批側重中產，忽略基層需要，有違分配正義的原則。以去年財政預算案為例，政府差餉、薪俸稅及利得稅寬免支出合共292億元，而綜緩、高齡津貼、長生活津貼或傷殘津貼「出雙糧」，以及低收入在職家庭津貼及鼓勵就業交通津貼只有36億元，兩者開支相差超過7倍，明顯是「厚中產、薄基層」。

大眾關注財爺如何在新預算案推利民措施。黃元山建議可以透過發展社區經濟、共享經濟等層面入手，例如設立墟市，讓基層市民自力更生。「（就好像）在社區內有主婦煮飯後，透過平台賣給別人，會隨時誤墮法網，因為（售賣食物）要拎牌。政府在這方面可否想想？」他認為政府應在相關範疇的法例上拆牆鬆綁。

上文節錄自第100期《香港01》周報（2018年2月26日）《破除派錢迷思　真正還富於民　理財新哲學需變美好新景》。

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