中央港澳辦｜從港澳辦的前世今生　看中央為什麼五度改革

中共中央及國務院上周四（3月16日）印發《黨和國家機構改革方案》，把原屬國務院辦事機構的「國務院港澳事務辦公室」，在「保留牌子」的情況下，組建成為屬中共中央辦事機構的「中央港澳工作辦公室」。一些人對「中央直接掌管港澳」感到突然；然而，回溯「中央港澳小組」和「國務院港澳辦」等港澳體系黨政組織曾經五度改革的歷程可見，中共對於持續深化黨政機構改革和「黨領導港澳」的原則和邏輯，從來沒有改變；而兩年前把「中央港澳工作協調小組」升格成為「中央港澳工作領導小組」，也是把「國務院港澳辦」改組成為「中央港澳辦」的前奏。

權力結構到黨政倫理
從來都是「黨領導港澳」

新選制下的治港精英們，侃侃而談港澳辦是「升格」、「擴權」，顯示「中央高度重視港澳」、「有利一國兩制發展」；但新形勢下的香港市民們，不是不感興趣就是不敢妄議，只有個別聲音認為「黨管一切，破壞兩制」。不過，縱觀那些批評理據，諸如中央可以「繞過《基本法》直接插手香港事務」云云，着實有些自欺欺人，因為港澳事務從來都是中央直接管轄；至於一味吹捧的，顯然也低估是次改革出現範式變化的重要。

若從權力結構來看，根據2014年6月國務院新聞辦公室發布《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，香港高度自治權只是「授權性權力」而非「固有性權力」，並且由中央全面管治權基於「一國」對「兩制」的統領關係和「兩制」對「一國」的依存關係，透過全國人民代表大會進行授權。若以數學公式簡單呈現，中央全面管治權 = 中央直接對港行使權力 + 中央授予香港高度自治權 + 中央對港監督權。而此處的「中央」，向來所指的都是「中共中央」，而非「國務院」所代表的「中央人民政府」。

若從黨政關係來看，有別於西方定義的政黨政治，中國共產黨建政以來，「黨領導一切」從來就是中國政治一以貫之的基本邏輯，中共也就此建立一套黨政合一的黨國政治體制，而且不斷隨着國家發展推動黨政改革、打破黨政界限，包括對一些職能交叉重疊的黨政機構進行整合、將一些中共中央決策議事機構的辦事機構設在政府部門，讓政黨機構在有需要時以政府名義行政，也令中共更加便於領導政府發揮應有職能，也就形成「一個機構，兩塊牌子」的機構編制傳統。對於港澳事務，同樣如是。

從「中共港澳工委」、「中央港澳小組」、「國務院港澳辦」等港澳體系黨政組織的發展進程和機構改革經歷可見，中共對於「黨領導港澳」的原則和邏輯，從來沒有改變。

誕生——
中央統一領導，擁有雙重身份

建國初期，港澳戰略已由中共中央直接部署，具體事務則交於中共港澳工委負責執行，但受殖民政府限制，「中共」未能正式「現身」，而是以「一個機構，兩塊牌子」的方式「存在」。當時「新華社香港分社」（作為國務院派出機構的中聯辦的前身）獲英方默認成為中方駐港官方代表；而新華社香港分社社長同時也是「中共港澳工委」（作為中共中央直屬機構的中共中央香港工作委員會的前身）書記，直接向中央匯報工作。

經歷「文化大革命」的混亂，1978年8月13日，中共中央批准《關於港澳工作會議預備會議情況的報告》，表明「為加強對港澳工作的集中統一領導，糾正克服各自為政、自亂步調的現象，港澳工作全部歸中央直接領導」，正式成立「中央港澳小組」協助中央統領港澳工作，並且設置「國務院港澳辦公室」作為「中央港澳小組」的辦事機構。

1982年國務院進行機構改革，仍然是由中央直掌港澳事務。而在中共最高領導人鄧小平提出「收回香港」的情況下，「國務院港澳辦公室」的主要任務就是「協助中央和國務院研究制定有關港澳的方針、政策，統一掌管在港澳的各項工作」，包括組織港澳工委研制解決港澳回歸方案、掌握港澳政治經濟動向、協助中央掌管港澳工委部份工作。

可以說，當時由「黨領導港澳」的黨政架構非常清晰。一則，國務院港澳辦公室既是「中央港澳小組」的辦事機構，也是「國務院」的辦事機構，同樣是「一個機構，兩塊牌子」。二則，國務院港澳辦公室的權責之一是「協助中央掌管港澳工委部份工作」，在一定程度上理順了港澳辦與港澳工委（即後來的中聯辦的另一塊牌子）的上下關係。

發展——
探索黨政分工，策略淡化色彩

不過，在1980年代中後期，情況出現些許變化。因為中共對於黨政關係的認識，進入了從「黨政分工」到「黨政分開」的探索，嘗試在「黨領導一切」的前提下，把政府的部份行政職權從「黨政合一」分拆出來，好讓黨的領導幹部集中精力從事思想政治工作。

這一嘗試，無可避免地影響到本身掛有「兩塊牌子」的港澳辦，同時也牽動了它與其他涉及港澳工作的部門關係。再加上，彼時中央希望香港平穩過渡，所以也有意識地淡化了政黨的色彩，並遵循一般政府倫理以「中央人民政府」作為「香港特區政府」的行政對口單位——儘管「中共中央委員會」才是「中央人民政府」的實際領導機構。

因此，1988年國務院機構改革，由國家機構編制委員會批准的《國務院港澳辦公室「三定」方案》，已經沒有提及「中央」或「中央港澳小組」，而是訂明「國務院港澳辦公室是國務院負責掌管和處理香港、澳門事務的辦事機構」，並且承擔八大基本職能：包括研制管治港澳方針、起草特區基本法、規劃過渡時期工作、會同外交部掌管港澳外事工作、制定內地和港澳在各個領域交往的方針、調查研究港澳地區各個方面動向等等。

也因此，1990年經全國人民代表大會通過的《香港基本法》，正是以「中央人民政府」和「香港特區政府」作為行政主體。例如第12條規定，「香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。」

調整——
黨再站上台前，總攬協調各方

1993年，「國務院港澳辦公室」改名為「國務院港澳事務辦公室」，並被定性為「協助國務院總理辦理港澳事務的辦事機構」，但沒有交代其與「中央港澳小組」的關係。

至此，經過一段時間的實踐，中共加深了對於黨政關係的認識，明白所謂「黨政分開」只應是職能上的分開而不是黨和政的絕對分開，更加強調無論黨政關係怎樣調整，都不能脫離「黨領導一切」的基本原則，而無論今後黨政如何分工，出發點和落腳點都是堅持和完善黨的領導，並且由黨總攬全局、協調各方。於是，中共又重新站上台前。

1998年，國務院批准《國務院港澳事務辦公室職能配置、內置機構和人員編制規定》，重申「國務院港澳事務辦公室是協助國務院總理辦理港澳事務的辦事機構」。

不過，彼時的「中央」不再「隱形」了，因為「國務院港澳事務辦公室」的首兩項職能都明確涉及「中央」：「根據『一國兩制』的原則和中央的有關方針、政策」、「為中央制定有關的方針、政策、策略提供情況和建議」、「統籌、協調中央各部門和各省、自治區、直轄市人民政府與香港特別行政區政府和澳門官方的工作聯繫及業務往來」、「對各部門、各地方貫徹執行中央的有關方針、政策情況進行必要的督促檢查」。

重啟——
23條立法風波，中央小組再現

只是，「中央港澳小組」越來越淡出公眾視線，而其與「國務院港澳事務辦公室」的關係也越來越撲索迷離——翻查回歸初期的新聞報道，這兩點就幾乎沒有再被提及。

2003年7月1日，香港因為《基本法》第23條立法爭議觸發50萬人大遊行，港澳體系又迎來一次改革。當時有媒體引述消息指出，自從1997年香港回歸後，原有的「中央港澳小組」幾乎停止運作，而港澳工作一般交由港澳辦負責；直到「七一遊行」，中央瞬即重啟「中央港澳小組」，改組成為全新常設決策議事機構「中央港澳工作協調小組」。

「中央港澳工作協調小組」有18名成員，由時任中共政治局常委、國家副主席曾慶紅出任組長，並由國務委員唐家璇和國務院港澳辦主任廖暉擔任副組長，成員涵蓋中央統戰部、港澳辦、香港中聯辦、澳門中聯辦、商務部、公安部、國家安全部等機構負責人。

2003年9月，時任國家主席胡錦濤接見香港工商界訪京團，正式介紹了「中央港澳工作協調小組」，並解釋小組是為了加強對內地涉港、涉澳事務的協調﹐不會干預港澳高度自治範圍內的事務，「中央有一個總抓的機構，可以避免政出多門、提高工作效率。」

改變——
核心問題未解，工作留下隱患

不過，那次改革不算相當透徹，因為從後續的新聞報道來看，並沒有解決兩個重要問題，變相為港澳工作留下隱患。第一，沒有明確交代港澳辦是否「中央港澳工作協調小組」的辦事機構；第二，沒有明確交代港澳辦與香港中聯辦及澳門中聯辦的層級關係。

對於第一個問題，儘管對外沒有明文公告，但據說在港澳辦內部，都有「一個機構，兩塊牌子」的基本共識，認為港澳辦就是中央港澳工作協調小組的辦事機構。不過，對於其他涉港澳工作的部門而言，就未必如此了。因為明面上，雖說港澳辦是港澳事務的主管部門，但也只是國務院轄下的部級機構，而港澳工作涉及約20個部級機構，大家「平起平坐」，多從自己專業角度出謀獻策，變相導致「九龍治水」，協調效果不如人意。

至於第二個問題，就更尷尬。早在1982年，國務院港澳辦已被明確界定「協助中央掌管港澳工委部份工作」的職能；但到1988年，則沒有再被提及有關權責。香港回歸後，在2001年，「新華社香港分社」改名成為「中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室」（另一塊牌子是「中共中央香港工作委員會」），成為國務院的「派出機構」（另一塊牌子是中共中央的「直屬機構」）。至此，中聯辦和港澳辦一樣，都是國務院轄下的部級機構，兩者也就成為不分上下的「兄弟單位」，但工作步調未必完全一致。

2019年香港爆發「反修例風波」，中央或多或少意識到上述兩大問題。於是，在2020年2月，已經從「領導體制」和「工作機制」兩方面着手進行改革。而回望當時的改革細節，更加清晰可見，中共對於「黨領導港澳」的原則和邏輯，從來沒有改變；至於是次把「國務院港澳辦」改組成為「中央港澳辦」，其實也是2020年2月那次改革的後續。

改革——
修例風波暴露，港澳體系混亂

2020年的改革有三大重點。第一，把「中央港澳工作協調小組」升格為「中央港澳工作領導小組」，加強中央統一領導、提高工作效率。第二，任命「副國級」的時任全國政協副主席夏寶龍兼任港澳辦主任，同時任命三位「正部級」副主任，包括原主任張曉明、香港中聯辦主任駱惠寧、澳門中聯辦主任傅自應，透過人事佈局，重新理順港澳工作系統相關部門的層級關係。第三，以「國務院港澳辦主任」，作為「中央港澳工作領導小組辦公室主任」，使得中央政令能夠更好下達，有利中央調控工作步調。

現任港澳辦安全事務司司長、清華大學法學院教授王振民，當時曾經撰寫《中央港澳工作領導體制的重大變革》一文，詳細解釋箇中因由、意義和邏輯。

在「工作機制」方面，王振民指出，「國務院港澳辦其實是雙重身份，既是國務院的辦事機構，處理涉及港澳的各種行政事務，也是黨中央港澳工作領導機構的辦公室，是黨中央就港澳問題作出決策的重要參謀和助手」；而當時的改革，正是為了「解決多年想解決而一直沒有根本解決的體制機制問題」，得以「大大拓展、加強了辦公室作為港澳工作中樞機構統籌協調的功能，有利於辦公室超越具體工作部門」，從而協助中央整合各個部門資源、全面及時了解港澳情況、依法作出科學決策、主動應對各種風險挑戰。

而「領導機制」方面，王振民認為，中央統一領導港澳工作，使得「領導機構辦公室上傳下達、承上啟下、統籌協調的功能得到極大提升，作用更加突出」，而港澳辦和中聯辦也可以「互相補位，步調一致，不斷增強工作的聯動、協同和實效，從而實現全國港澳工作系統的一體化、一家化」，「不僅是物理上的統合調整，更是一次化學反應，是體制革命，實現從外到內、包括精神理念上真正的融合、整合、理順和一元化」。

延續——
理順黨政關係，上下步調一致

了解上述背景，就不難理解是次把「國務院港澳事務辦公室」改組成為「中央港澳工作辦公室」的改革。

首先，中央本來就有持續深化黨政機構改革的決心和傳統，是次藉全國「兩會」及政府換屆提出的《黨和國家機構改革方案》就是如此。例如2018年4月發布的《習近平關於深化黨和國家機構改革決定稿和方案稿的說明》曾清楚說明，由於「現行機構設置與國家治理體系和治理能力現代化的要求相比還有許多不適應的地方」，例如黨的機構設置不夠健全有力、黨政機構職責重疊、政府機構權責分散、政府職能轉變不夠徹底，所以必須下更大決心改革，加強黨的統籌協調機構、適當調整職能相近的黨政機構等等。

其次，港澳自回歸之日開始，重新納入國家治理體系和憲制秩序，港澳治理也成為國家治理的重要而特別的組成部份。對於中國共產黨而言，如何治理實行資本主義的兩個特別行政區，是個充滿挑戰的嶄新課題，一來沒有任何經驗可以借鑒，二來港澳治理和內地治理存在較大差異，三來港澳工作並非孤立存在，必須顧及其他事務、處理方方面面；因此，在國家治理不斷改革之際，也會順勢完善港澳治理體系。

最後，「一國兩制」在港實踐遇到前所未有的挑戰，各種深層次矛盾日漸突顯，加上兩岸關係和國際政治經濟格局巨變，直接影響港澳的安全、穩定和發展，並且牽連國家的主權安全和發展利益。有別於回歸初期的「井水不犯河水」治港策略，向來堅持「問題導向」的中央必然順勢調整對策，打破昔日消極、被動、區隔的做法，推行積極、主動、融合的「一國兩制」，並且就此強化頂層設計和戰略謀劃，保證所有決策符合國家長遠戰略需要和港澳地區根本利益，也確保各個執行部門的步調一致，能夠準確落實。

不過，縱觀港澳辦從「國字頭」改成「中字頭」的變與不變，其實都與香港的「以不變應萬變」形成強烈對比......