丁權未解決 · 一｜新生代原居民的掙扎：丁屋是「家」還是「產」

「我從小就不是在圍村長大，也不認識村裡的任何人，『丁權』對我而言一直都很陌生。」23歲的子軒是新一代元朗「原居民」，但出生之後一直住在市區，目前在英國攻讀碩士學位，自詡是圍村的「局外人」，甚至鮮少向人提起自己的身份。父母目前正在積極遊說子軒行使作為「新界原居民後裔」的特別建屋權利，向地政總署申請免補地價興建一所小型屋宇（俗稱「丁屋」），這令子軒心裡五味雜陳......

「丁屋政策」系列報道四之一

不能說的特殊身份

獨自租住在愜意的小房間、閒時臥在草地上沐浴陽光、起興約上好友享受精彩夜生活——這是子軒在英國的日常。作為擁有「丁權」的元朗原居民後裔，他和一般香港市民沒有什麼區別，在市區長大、讀普通學校，直到高中才搬到父親新建成的丁屋居住，但平時很少和親戚之外的村民互動，而且沒過多久就負笈英國，短期之內也不打算回流。

相對於普羅大眾而言，子軒沒有面對過所謂的「住屋困難」，最「難」的可能就是目前陷入要不要向地政總署申建丁屋的掙扎。他原本對於作為「原居民後裔」感到自豪，畢竟是個特殊群體；但隨着土地房屋問題日益嚴峻，擁有丁權的「原居民」和沒有房子「普通人」之間的矛盾也日漸突顯，他不再向人提及自己那個特殊身份，甚至覺得一些濫用丁權的做法很不應該，對其他人也很不公平；可是，家人傾向認為丁權是每個原居民的應有權益，並且奉勸他說，政府批地需時，動輒五至十年，着他現在開始申請。

「對很多原居民來說，『丁屋』沒有什麼特別情感。」子軒告訴《香港01》，根據他的認知，「很多原居民都會出售丁屋，或者逐層分租，然後一邊收租、一邊住在市區的私樓。」而他自詡是個「非物質青年」，也同樣認為丁屋對自己沒有實質意義，他反倒更希望在英國學有所成之後，可以憑藉自己努力實踐人生理想——那才是最有意義的事。

新界土地皆為「官地」

子軒之所以陷入這種行使丁權與否的兩難，除了脫離圍村的生活經歷之外，也許和教育經驗息息相關。父母學歷較高，對他採取「積極不干預」的管教方式，不會刻意灌輸圍村習俗、男丁、家族等等傳統觀念。而他在大學修讀外國研究，到英國後又接觸到不少平權概念，凡此種種全都驅使他重新以「局外人」的目光重新反思自己擁有的丁權。

不過，子軒的高學歷父母，仍然希望兒子行使作為「新界原居民後裔」的特別建屋權利。也許，教育也無法解決歷史遺留的問題，而這一切還得從大英帝國強佔香港說起。

1842年，清朝在第一次鴉片戰爭中戰敗，翌年與英國簽訂《南京條約》，把包括鴨脷洲和附近島嶼在內的香港島割讓予對方。55年後的1898年，英國又迫使清朝簽訂《展拓香港界址專條》，租借包括九龍北部至深圳河及235個島嶼在內的新界地區。但在1899年，當港英政府正式接管新界時，村民誓死抵抗，觸發「新界六日戰」，數百英軍傷亡。港英政府因而讓步，同意在一定程度上保留新界傳統習俗及鄉民土地權益，結果得以在新界丈量土地、重新確認土地業權，並且宣布所有新界土地皆為「官地」，將村民的「土地永業權」改為「承租權」，但也為新界土地買賣設置一些限制，留下隱患。

直到1970年代，港英強行租借新界接近70年，新界仍然缺乏整體城市規劃策略。土地開發相當有限不說，約有六成樓宇屬村民自行搭建的臨時或非法屋宇，無論建築質量和環境設計都欠佳。時值「六七暴動」過後港英政府大興改革，需要大量土地發展新市鎮，為了得到新界原居民的支持，當局於1972年12月1日推出「小型屋宇政策」，容許年滿18歲的男性原居民（男丁），擁有一次以免補地價、私人協約或換地的方式，在指定的鄉村式發展地帶，興建一所面積700呎、樓高最多三層的鄉村小型屋宇（丁屋）。

政府有權修改丁屋政策

翻查丁屋政策正式實施當天的新聞稿，當局表明是向新界鄉郊居民提供體面、安全、更大、更衛生的永久居所，並且強調是為「新界發展計劃」而設的「過渡性措施」。1980年代後期起草《基本法》，曾就原居民權益進行全盤檢視，儘管有不少意見認為，回歸後在香港的中國人應該一視同仁，不應再有「原居民」與「非原居民」之分，但最終仍在《基本法》確認「新界原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護」，而原本只是作為臨時恩恤措施的小型屋宇政策，則被不少原居民視之為生生世世的「丁權」。

原則上，隨着原居民居住環境得到改善，丁屋政策就完成任務，政府應該重新檢視其延續性。再加上，香港土地供應緊張，原居民與非原居民之間的土地分配非常不均，越來越多聲音不滿丁屋政策。例如在1997年回歸前夕，立法局審議數項與平等機會有關的法案時，曾有議員以性別歧視為由動議取消，可惜不獲通過。回歸後，即使社會屢有意見要求特區政府檢討，但當局總以小型屋宇政策所涉問題複雜為由，不願提供時間表。

直到2012年6月，時任發展局局長林鄭月娥在升任新一屆政府的政務司司長前夕，首次明確指出不可能無限期維持丁屋政策，並建議以2029年為界線為丁權「截龍」；可是，她履新之後開始封口不提，在2017年競逐特首期間，更「轉口風」指有關問題「不可以簡單處理」，到就任行政長官之後更是屢屢拒絕評論，亦不曾在《施政報告》提及。

在此期間，「長洲覆核王」郭卓堅及社工呂智恆早於2015年入稟法院，指丁屋政策對不同祖先、不同出身人士作出差別待遇，違憲及違反《人權法》。幾經上訴，至2021年11月，終審法院作出終極判決，裁定丁屋政策時受《基本法》第40條所保障的「傳統權益」，故男性原居民仍可繼續以私人協約、換地或免費建屋牌照等三種形式建屋；不過，該「權益」只是「申請權」，特區政府仍有權否決申請，亦可修改整個丁屋政策。

脫離鄉村生活仍享建屋特權

過去兩年，香港政治局勢發生巨變，關於「丁權截龍」或「丁屋檢討」的說法也鮮少被立法會議員提起了。然而，丁屋政策本身的漏洞，以及其所衍生的「套丁」亂象，卻從來沒有被解決。一個很不合理的現象是，如今有不少像子軒一樣，早已脫離圍村生活的原居民，甚至旅居海外地區多年，卻仍然享有申請興建丁屋的資格。

根據地政總署符合批建小型屋宇的資格準則，申請人只需要滿足兩個條件：一是父系源自1898年時為香港新界認可鄉村居民的男性原居村民；二是年滿18歲，而且無須擁有居港權。2019年，地政總署及鄉議局曾公開表示，擁居港權與否並不影響原居民身份及丁權，因為「根據政策只要是新界原居民，他本身現時居於什麼地方並非考慮因素。」而申請人只需要提供族譜或祖堂成員名單，並證明自己是村民身份，便可申請興建丁屋。

目前到底有多少原居民擁有興建丁屋的資格，政府一直未有統計。根據1987年鄉議局向基本法諮詢委員會提供的文件，估計當時有47萬名新界原居民，其中海外原居民達約26萬。翻查鄉郊代表選舉登記選民資料，原居民選民一直佔所有登記選民人數的一半。

漏洞處處像「印銀紙」

更令社會反感的是，政策漏洞催生了不法買賣丁權的手段，俗稱「套丁」，變相成為地產商與新界鄉紳提供濫權謀利機會。 「套丁」是指擁有丁權但沒有土地可以興建丁屋的男性原居民，會將有關建屋權利出售予擁有土地但沒有無權建屋的地產商；而從表面上看，是地產商以低價賣地給該原居民，但實際上，丁屋權益是由地產商持有。

香港歷史檔案館資料顯示，早在港英年代，政府已經知悉丁屋政策被濫用。1977年，在西貢約1000宗丁屋申請中，只有少數為了居住需求，而不少申請者都在西貢和離島等景色優美的地區，大規模興建渡假屋。當時西貢理民官形容，丁屋政策像「印銀紙」。

除了「套丁」之外，也有不少原居民透過轉售丁屋獲利。儘管政府設有轉讓限制，但力度有限：若要在丁屋建成後（即獲發滿意紙後）五年內轉售，須先向分區地政處申請，並繳交補地價；但在五年轉讓限制期屆滿後，則可免補地價自由買賣。

丁屋是「家」還是「產」

在寸金尺土的香港，丁屋同樣有價有市，自然有越來越多原居民選擇出售丁屋。從地政總署在2010至2019年的數據可見，獲准轉售數字維持在每年300-500宗，佔同年獲批丁屋數字近半；按比例計，維持上升趨勢，由2010年約30%增加至2019年約60%。

儘管轉售丁屋沒有違法，但成交數量不少，就難免令人質疑違背丁屋政策「旨在使新界原居村民可為自己興建房屋自住」、「維持原居社區的凝聚力」等原意。

被問到興建丁屋之後有什麼打算，子軒一時沒有頭緒，但分享其他原居民的做法——或是整棟賣掉，或是逐層分租，而自己則是搬到市區。像子軒這樣，對圍村生活沒有太大歸屬感的，「丁屋」對他們來說，或許只是「資產」，多於是個「家」。