習近平七一講話｜七提「高度自治」——怎與「全面管治」統一銜接？

每逢中央發表涉港政策講話或公報，香港傳媒總會數數當中提及多少次「港人治港」或「高度自治」，好像只要中央說得少了，就是中央治港政策嚴了、港人自治空間窄了；但當中央說得多了，例如國家主席習近平早前來港出席以行政長官李家超為首的第六屆特區政府就職典禮時七度提到「高度自治」——儘管創下歷屆之最，卻又被視為「中央全面管治嚴了、港人自治空間窄了，更加需要不斷重提」。

這種自圓其說固然不能切實反映中央政策的規律和邏輯，因為中央和香港從來不是「此消彼長」的概念，「全面管治權」和「高度自治權」也有着「辯證統一」的關係、「合理對峙」的結構、「有機結合」的必要。然而，這種的二元對立說法卻又佔據不少輿論市場，例如當中央治港思維從「井水不犯河水」調整為「有所為有所不為」再修正成「積極落實全面管治」，有些人總會放大這些積極舉措的負面影響，可見香港與中央之間仍然存在一定思想鴻溝和理解落差，社會普遍難以辯證看待治港思維。但若要深究起來，絕對不能單方面怪責香港人，畢竟經過百多年英殖統治，難免養成思維定勢，而中央在回歸初期也沒有要求香港做到思維對接。

當線性思維遇上辯證思維
難免變成「雞同鴨講」

其中一樣香港最難以與中央對接思維，就是香港長期受歐美知識體系和教育模式的培養，形成「線性思維」——習慣把對問題的認識停留在表象而非本質、把多元素問題簡化成一元素問題、把問題看成非此即彼的二元抉擇，以「靜態」視角來看問題；但在內地，尤其是信奉歷史唯物主義的共產黨，卻是推崇「辯證思維」——往往根據事物發展過程及其演變規律從整體上和本質上進行全面認識，以「動態」眼光來看問題。

當習慣線性、靜態思維的香港，遇上講究辯證、動態思維的中央，就難免變成「雞同鴨講」。例如，談及「一國兩制五十年不變」的承諾，香港社會大多把它理解成為「五十年之內什麼都不能變」、「哪怕世界在變，也必須以不變應萬變」，但中央會認為「適時的變，都是為了維護基本方針的不變」，例如港澳辦主任夏寶龍曾強調這是一個哲學而非數字概念，而中聯辦主任駱惠寧也說「變與不變，是客觀的、辯證的、發展的」。

又如，對於「一國兩制」的理解，香港社會曾有一些人把它切割成為「一國」和「兩制」之間「互相對立」的關係，甚至會為了強調「兩制」而排斥「一國」；但中央會說兩者是「辯證統一」的關係，是先與後、源與流的關係，但不是並列、平行、對立的關係，因為如果沒有「一國」，就不會有「兩制」。中聯辦前主任王志民就曾以此為基礎延展討論必須正確處理「一國兩制」的六對重要辯證關係，當中除了一國和兩制之外，還包括憲法和基本法、中央全面管治權和特區高度自治權、融入國家發展和保持香港優勢、中央政府和特區政府、「港式思維，港事港辦」和「北京思維，內地方式」。

這六對關係當中，香港最想不通的，莫過於中央全面管治權和特區高度自治權的關係。現代政治學中，「自治」意指主權國家授權地方政府，以相對自主的方式產生執政及議政代表，並依法行使自我管理公共事務的政治權力；而其治理的公權範圍愈廣，自治的程度愈高。早在中英談判之前，中國原本已有一些少數民族地方實行「區域自治」，後來為了落實「一國兩制」安排，才於1982年修訂《憲法》第31條，容許在必要時會設立特別行政區，並由全國人民代表大會依法制定其實行制度、授予相關自治權限。

全面管治權與高度自治權
從來不是「此消彼長」

對於以泛民主派為代表的人士而言，特區政府的「高度自治權」是經過「一國兩制」構想者、已故中共最高領導人鄧小平親口承諾，以及《香港基本法》明文規定的至高無上權力，包括「行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」，有些人甚至會將其理解成為「完全自治」或者「最大程度自治」；至於中央政府的「全面管治權」，在這些人看來，不過是國務院新聞辦公室於2014年6月發表《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書時「僭建」出來的說法，用以「收緊對港政策、削弱高度自治」。

及後，無論是習近平於2017年10月底以中共總書記身份發表《十九大報告》時提出「全面管治權與高度自治權有機結合」，還是他早前（7月1日）在第六屆特區政府就職典禮上重申「落實中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權是統一銜接的」——都無可避免地被一些人演繹成為「全面管治權」對「高度自治權」的「侵害」和「蠶食」，更加鮮有人能夠理解何謂「有機結合」、如何「統一銜接」、到底應該怎樣辯證看待。

然而，對於中央來說，「全面管治權」是自香港回歸時就必然存在的，且與「高度自治權」共生共存。按照上述白皮書的說法，國家從1997年7月1日起同時收回香港「主權」和「治權」，並根據《憲法》第31條「授權」成立直轄於中央人民政府的特別行政區，使之實施經全國人民代表大會通過的《基本法》，從而享有獲中央授予並受中央監督的「高度自治權」，同時中央保留一些直接對港行使的權力，包括《基本法》修改及解釋權、國防與外交管理權、特首與主要官員任免權等等。若要以數學公式呈現，中央全面管治權 = 中央授權香港高度自治權 + 中央對港監督權 + 中央直接對港行使權力。

按其邏輯，在「授權」之前，中央完全擁有對港直接管治權，是謂「一國」；當中央按照《憲法》與《基本法》規定，把行政管理權、立法權、司法權和終審權等部分治權授予香港政府自行行使，以保持原有資本主義制度和生活方式不變，是謂「兩制」。如此一來，全面管治權與高度自治權之間，是「主權」與「授權」的共生關係；同時亦反映中央與香港之間，「一國」對於「兩制」的「統領關係」，以及「兩制」之於「一國」的「依存關係」。在中央看來，「高度自治權」本質上屬於「授權性權力」而非「固有性權力」，當「授權」的環境改變了，「授權」的內容就不可能不變；換句話說，中央可以因應局勢的變化，隨時「收緊」或「釋放」授予香港的「治權」——這也是2019年反修例風波過後，中央直接出手制定《港區國安法》和修改香港選舉制度的法理依據。

至於中央全面管治權和特區高度自治權的「有機結合」或「統一銜接」，前者從字面上看是指各有所長的兩者互相結合，從而取長補短，獲得更好的成果；後者則可以理解成為與「有機結合」類近的「有機統一」、「對立統一」、「辯證統一」，即要求矛盾雙方在各自發展過程當中自覺地以對方為存在的條件，從而結合成為相對穩定的整體，與之實現相互支持、相輔相成、優勢互補——再簡單點說，是指再矛盾的雙方，如果能找到動態均衡點，就能在「對立」時實現「統一」，形成具有政治活力的「有機體」——倘若放到全面管治權和高度自治權的框架來看，兩者就是互動互構同時又互相定義的。

從「井不犯河」到「全面管治」
中央積極「依法治港」

不過，無論中央有何依據，香港一時之間都難以消化，畢竟「全面管治權」從提出至今也不過8年時間。此前的中央治港思維，雖然從「井水不犯河水」調整至「有所為有所不為」兩個階段，但基本上都不太重視香港與中央的思想鴻溝和理解落差，而是直到2012年底中共十八大後才正式進入慢慢強調「中央全面管治」的全新階段。全國港澳研究會理事、北京航空航天大學法學院副教授田飛龍曾經撰文解釋指，中央當時面對香港政改爭議和本土分離主義等系列挑戰，所以因應形勢要求調整適應時代的具體治港方略，對以往偏重「兩制」的治港思維與政策取向進行檢討與修正，把重心轉移至「一國」的法理意涵，打破「一法各表」的法理亂象與僵局，繼而重塑「一國兩制」的憲制秩序。

田飛龍又提到，自1997年回歸以來，中央便以「統戰治港」和「依法治港」雙管齊下治港——前者是指以「愛國者治港」為核心展開統戰工作，希望凝聚「一國兩制」的最大共識，促成「香港反對派」積極轉變為「忠誠反對派」；但在絕大部份的時間裏，中央顧及香港的國際背景和歷史原因，所以「統戰治港」的呈現相對「依法治港」而言更為突出。然而，經歷2014年佔領行動，中央明顯把「統戰治港」範式轉變為「依法治港」，並動員高等院校的港澳研究中心加強「依法治港」的「頂層設計」和「底線思維」的理論建構，以「按照法治思維與法治方式，尋求將基本法中的規範性資源轉化為治理香港的具體法理和依據，中央通過基本法解釋及合法的決定程序與香港自治權形成憲制性連接，不斷充實和完善一國兩制的具體法律秩序，確保基本法的全面準確實施」————簡單而言，就是中央積極依法行使《憲法》和《基本法》所賦予的各種權力。

可是，香港與中央之間除了思考方式不一，雙方對「依法治港」的認識也存在差異。例如沿用普通法的香港認為「法治」要體現「以法限權」，而沿用社會主義法制的內地則把「法治」視為「治理的工具」。前述白皮書執筆者之一、北京大學法學教授強世功曾於2020年中央頒布《港區國安法》之前撰文闡述兩種觀念的具體分別——

首先，港英政府成功把普通法傳統植入香港，促使講究「憲政法律秩序的規則性」與「官僚理性化的專業性」合而為一的「自由主義法治觀」在香港生根萌芽，人們因而形成一種將「規範」和「事實」簡單二元劃分的思維，既排斥人性的情感認同，也否定歷史的文化傳統，而僅僅是把這兩種因素當成「事實」納入普通「規範」的治理理論；然而，當代中國的治理觀念，是一種超越自由主義法治觀的治理技術，會把「法治」放在更宏觀的政治秩序之下去發展——中央在制訂治理政策時，也會更加注重「事實」的具體性、歷史性和地方性，並以此連接被「自由主義法治觀」所阻隔了的「規範」。

其次，「法治」作為現代國家的治理方式，若想達到「良法善治」，無論「立法」還是「執法」時，都必須回到歷史情境中去，才能幫助立法者或執法者正確理解法律、並且運用法律制訂目標和方向。因為「法治」的重要性不只在於「法」本身，更在於圍繞「法」產生的一套關於如何理解和闡釋它的理論敘述，而論述當中必然包含情感和信仰、價值和目標、理解和指向，凡此種種正好決定着「法」的運行方向和運行過程。強世功說，執政者能否善用「法治」技術來治理社會，正正是對其執政理念、執政能力、執政技藝和執政水平的一大考驗，因此，即使是同樣一套法律制度，但在不同的國家、民族、文化、執政群體，以及法律人群體的運作之下，就會產生完全不同的治理效果。

最後，中英談判之初，中央面臨「規範」（中國本身擁有香港主權）與「事實」（英國在香港行使主權）的割裂困局，若要把中國對香港擁有主權的「規範」變成（結合成）中國對香港恢復行使主權的「事實」，中央不但要採取「收回」香港的政治行動，更需要形成治理香港的理論論述——這被鄧小平在實踐「中國特色社會主義」的「規範」之下概括為「一國兩制」，即把社會主義和資本主義的「事實」共存上升到「規範」共存的層面，促使《基本法》的「規範」形成——這也成了中央「依法治港」的理論內涵。

珍惜「高度自治」做好「港人治港」
香港沒有空閒消沉

然而，相信即使是治港精英，都未必完全能夠理解這套法理邏輯，更何況是普通香港老百姓？也難怪每逢中央發表涉港政策講話或公報，人們只能根據「港人治港」或「高度自治」出現次數的多少去猜想中央治港政策的鬆緊，甚至動輒就把中央全面管治權和香港高度自治權放在對立面，沉陷在「全面管治權削弱高度自治權」的負面情緒當中。

全國港澳研究會副會長、北京大學法學院教授陳端洪曾於2016年發表《理解香港政治》一文，用「對峙」而非「對立」來形容中央全面管治權與香港高度自治權的關係。在他看來，「對峙」是香港政治精神構造的根本特徵，既包括惡性的對立與對抗，也涵蓋合法而正常的矛盾，因為「一國兩制」本身已超越現代國家的同質性原則，它容許作為國家制度的社會主義和作為地區制度的資本主義同時存在於一個主權國家之內，就必然會出現「二律背反」現象——兩種理論或學說各自成立但又互相矛盾，包括香港的國際化和主權歸化、行政區和特殊化、居民和公民、資本主義民主和共產黨領導、普通法和中國式的大陸法、高度自治和中央監督。他也指出，正常的對峙有利「一國兩制」，因為香港和中央可以在對峙中尋求動態平衡、發展協商機制，從而減少對抗，加強合作。

「在對峙結構中，我們不必奢求那種融為一體、親密無間的和諧，在維持國家統一和安全的前提下但求異質之合作。港人要珍惜『一國兩制』之大福，不要濫用對峙結構、濫用『說不』的自由和權力。」陳端洪在《理解香港政治》開篇如此勸告香港社會，但很可惜，隨着2019年反修例風波的爆發，「一國兩制」的對峙結構無疑出現變化。

時隔數年，陳端洪在香港回歸二十五周年前夕接受《香港01》專訪時表示，「張力沒那麼大了。」他有三點解釋：第一，「對峙」是個中性詞，有好的也有壞的，很容易被濫用，就像希臘神話的「厄尼斯女神」，擁有兩個面孔，一個是導致特洛伊戰爭的「諸惡之母」，另一個具有競爭精神、上進心、不服輸等美德；第二，香港政治之所以呈現出對峙結構，是因為中央允許香港實行資本主義和內地社會主義形成一種競爭關係，那麼在憲制設計上要是想讓香港的資本主義能夠發展、能夠獲得資本主義之利，憲制結構就要體現這種對峙的要素，也即上述的六個「二律背反」；第三，對峙的任何一方走極端、不懂得妥協，局面就會比較麻煩，因為對峙是種緊張關係，總有個度，才能維持。

「我希望還能保持必要的張力。」回望香港對峙結構的變化，陳端洪坦言，「如果沒有必要的張力，香港就會逐漸喪失競爭力。如果香港的整個社會結構、政治結構，都沒有競爭精神，那麼，社會整體上來說，無論是跟內地城市比較，還是跟新加坡或者跟其他的國際大都市比較，競爭力就會下降。要避免惡性的對峙，也要保持正常的對峙。」他仍然對「一國兩制」充滿信心，因為對峙結構是種動態平衡，「有的時候可能這一邊力量大，有的時候那邊力量大一點，但是只要不走極端，其實都可以慢慢調整過來。」

無可否認，近年香港處於「經濟轉型困難期」、「社會矛盾突顯期」、以及「政治動盪期」的三期疊加周期，任何客觀因素都會引起港人對「一國兩制」的信心危機，難免會以消極態度對待中央治港思維和政策的各種調整。然而，如果我們只看到「全面管治權」，卻忽略其與「高度自治權」的「有機結合」或「統一銜接」，就很容易無限放大「全面管治權」的負面影響，繼而遺忘「高度自治權」所肩負的重要治理角色，結果必然就是自我矮化香港特區在「一國兩制」中的正面地位和積極作用。其實，「港人治港」仍然大有可為，治港精英們更應主動對接思維、革新意識、加強治理、提升優勢、激發活力，才能繼續在國家深化改革開放的洪流中，「敢為天下先，敢做弄潮兒」。

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