15個重量級委員會成效存疑　是政務司失職還是委員會失能？

香港政府「委員會制度」源自港英時期的「行政吸納政治」策略。當時為吸納社會各界及行業精英的中肯吸納，以提高施政效能和政府認受性。回歸以來，委員會制度不限於諮詢功能，還擴展至七大功能。可以說，委員會制度是維繫香港政府、社會、不同行業運作不可或缺的一部份。然而，近年也愈來愈多人質疑，隨著委員會制度的無限擴張——至今已有510個組織，由多達4600名社會人士獲委任出任約7100個職位，架床疊屋、政治酬庸的批評也愈來愈多，似乎來愈來愈無法有效協助特區政府提升施政效能。《香港01》以政務司司長主持的15個委員會為例，剖析何以備受爭議。

政務司司長坐鎮突顯政府重視程度

翻查資料，政務司司長主持的15個委員會可分為「諮詢委員會」和「督導委員會」，前者以諮詢為主，藉吸納專業及多元的意見，向政府提交建議，並爭取社會精英、基層對政府的支持；後者着重統籌跨部門的政策執行、協調和監督，以確保各部門能夠互相配合、落實政策。委員會的人選則可說明政府對相關政策範疇的重視程度。

香港政策研究所高級研究員林緻茵接受《香港01》訪問時分析指，行政長官會從五方面考慮委員會是否由政務司司長出任主席，包括政策範疇的重視程度、跨部門協調性質、政策優次和制定策略職能、對應的政策平台和督導功能。

對於政務司司長親自坐鎮多個委員會，從一方面看，是政府高度重視有關政策範疇，但在實際操作當中，兼任15個委員會主席的政務司司長卻像處理不同雜物的「庶務二課課長」；而且，這些委員會當中有不少與原有組織架構職能架床疊屋，經常被外界質疑難以發揮實際作用。這不禁令人疑惑，這些委員會對於政策的實施到底是「阻力」還是「助力」？如果連「特區二把手」主導的委員會都沒有太大效用，其餘近500個政府委員會還有存在的必要嗎？

層次再高份量再重成效同樣存疑

「扶貧委員會」是政務司司長轄下「重中之中」的委員會之一，旨在檢視現行政策及探討全新措施，以防貧及扶貧。但較早前，本身是扶貧委員會委員的工聯會鄧家彪向特首林鄭月娥發公開信，嚴正批評政府的扶貧思維有誤。這着實令人疑惑，當局有否真正吸納這些委員會的意見？而如果特區政府連專責反映意見的組織及成員建議都無法接納，那麼這些委員會到底有什麼存在價值和意義？

由「人力發展委員會」和「人口政策督導委員會」合併而成的「人力資源規劃委員會」同樣備受質疑，但有別於政府面對「扶貧委員會」的「不聽專家言」，「人力資源規劃委員會」的問題在於所謂專家的意見過於片面，並不符合香港現實需要。不時有聲音抨擊政府以「人力資源」取代「人口政策」的做法，是受限於經濟主導為發展思維，完全忽略人口自身的需求、福祉與人口、人才增減的內在聯繫。

面對外界對委員會的各種質疑，不少學者和委員都不約而同地指出，「諮詢委員會」只是一個諮詢組織，有其職能限制，故無法左右政府施政決策也是情有可原。然而，如果連握有實權的「督導委員會」也未見太大成效，就很難說得過去。首當其衝的，非「基本法推廣督導委員會」莫屬。即使香港快將回歸滿二十五周年，但社會普遍仍對憲制秩序存在誤解，誤以為香港實行「三權分立」、「享有全面自治」等等。這種誤解能夠持續多年，基本法推廣督導委員會可謂不無責任。

任用準則不清會議進度未明

政府委員會向來被批評透明度不足，幸而在政務司司長主持之下的多個重量級諮詢委員會，都專門設有網站，會定期發放新聞資訊和會議記錄。不過，負有執行和監督政策職能的高層次督導委員會，則是大多既無會議記錄，又無近期的新聞公報和定期檢討報告，根本無從得知其委員會的具體成效。

在此情況下，這些委員會有否成效，以至政務司司長能否在其中發揮應有的作用，公眾只能「靠估」。委員會之所以「無王管」，關鍵問題在於政府缺乏對委員會設立適當的期望和定位，令委員會制度難以發揮其應有的專業和政治功能。

以委員會的用人標準為例，民政事務局在網上列明，「委任諮詢及法定組織非官方成員的原則是「用人唯才」；然而，部份委員會的人員構成無疑與委員會的定位自相矛盾。例如，近年飽受爭議的「青年事務委員會」原意為推動「三業」（學業、事業和置業）和「三政」（議政、論政和參政），但社會上真正缺乏資源提升學業、建立事業和置業的青年往往是低下階層，惟委員會當中不乏富家子弟。這個組成不時令人質疑「離地」，無法代表普遍青年的聲音。

發言兩三分鐘可以反映什麼意見

一名不具名的行政會議成員向《香港01》表示，一個理想的委員會理應包含不同正反的意見，補足政府政策的「盲點」，以更好地預示決策可能會引起的不同效果，因為「委員會正是需要講理據，不是『為反而反』的人，並且能夠提出多種意見和其他處理方法的委員」；可是，單就現時政府的委任情況而言，「（政府）只需要yes-man。」

如果說政府設立委員會的目的，只為了「跑數」，也許就不難理解部份委員會不合理的委員數量，例如青年發展委員會多達47人的委員人數（39個非官守委員和8個官守委員），尤如一個「龐然大物」，難以想像開會時七嘴八舌的混亂情況。不乏受訪者向《香港01》反映，歷時兩三小時的會議裡，每人大概只有兩三分鐘時間發言。

不過，政策議題的專業意見和民意，豈是每位委員兩三分鐘的發言能夠說清。理論上，專家和委員需要提前閱讀和研究秘書處提前準備的大量會議文件，既無薪酬，又需要特意在工作日請假出席幾個小時的會議，以「遷就」政府的「五天工作日」。如果委員花費大量時間準備並出席會議，卻只換來兩三分鍾的發言時間，這難免會令委員「洩氣」，更不利於會議成效。

改由決策局主導取締重複委員會

委員會制度無疑有眾多問題需要完善，但歷屆政府的努力都未有解決問題癥結，為制度訂立目標和定位——委任準則依然不清不楚、委員會的認受性和代表性仍舊存疑、諮詢委員會參與施政決策的功能依然受損。

那麼，有7,000多個名額的諮詢委員會和法定組織，又該如何藉此重新定位，從而發揮其應有的職能？

《港區國安法》落實以後，一方面，制度外的表達渠道被重新規範；另一方面，立法會直選議席被大幅減少，而在「愛國者治港」原則下，參與政治的門檻被提高，不少社會團體宣布解散，大批泛民代表亦因「政治要求」而自動辭職或被取消資格。可以說，社會亟待一個新的民意出口，變相讓諮詢委員會制度有了「重生」的土壤。

提高評核準則儲備政治人才

政務司司長主持的15個委員會，除去督導委員會外，政府亦委任了多名官員兼任多個委員會的官守委員。不少受訪者向《香港01》表示，縱然官守委員或其代表會定期出席，但往往只有涉及到與政策局相對應的議題時才會提供協助，其餘時間並不會主動發言。

這種做法既拖慢政府的行政效率，又佔用工作時間的「無用」會議，充分反映政府對委員會缺乏合適的期望和定位，所以即使局長「齋坐」、委員會成效存疑，亦一切如常。要為委員會重新定位，則可以從取締重複累贅的委員會開始。

除此之外，政府可以增加任人準則的透明度，並與評核委員表現的準則（no evaluation of members of their performance）相配合。這些準則又與期望和定位「一環扣一環」，意為確保委員會制度發揮其應有的功能。

當然還少不了檢討，當局是否有必要委派本來已經政務纏身的政務司司長主持15個高層次的諮詢委員會及督導委員會？對此，一名不願具名的行會成員向《香港01》坦言，假如政務司要事事親力親為，只會拖慢政府的行政、決策效率，亦會削弱委員會應有的諮詢和監察功能。政務司絕對可以把其轄下大部份委員會交予相關政策局的官員主導，

香港政策研究所高級研究員林緻茵認為，目前參與政治的門檻和政治要求已經提高，而諮詢委員會制度正好為沒有太多政治經驗的年輕人提供參與公共事務的機會，當中亦有一定晉升階梯。如果諮詢委員會制度運用得宜，不乏為一個人才培養的好地方。