互聯網治理｜制定「假新聞法」之前 必須回答四大問題
經過2019年反修例風波的假新聞氾濫，再放眼世界的網絡資訊亂象，相信社會對於虛假新聞和虛假資訊的破壞威力早已有目共睹，亦都明白的確需要嚴肅應對，立法規管也是無可厚非。10月6日，林鄭月娥發表本屆政府任內最後一份《施政報告》，正式提出需要正視「打擊假新聞、保障網絡安全」等議題，並將交由政務司司長李家超全面統籌檢視、激活、修訂、制訂相關法例的工作。然而，「假新聞法/假資訊法」茲事體大，特區政府研究立法時，還有一系列問題需要回答。
問題一：如何定義「假新聞/假資訊」？
現時社會的確充斥太多「似是而非」的資訊，亦不乏利用這種信息去煽動仇恨的言論，但由於政府以往不太重視有關問題，對「假新聞」一詞的演繹也沒有特定解釋，在泛政治化的近年，「假新聞」甚至變成某個陣營用於攻擊另一陣營的說詞，而不論其內容真偽。因此，如果「假新聞」的定義過於抽象和模糊，不只令警方和法庭在執法和審判過程中出現爭拗，對新聞、網絡自由亦會構成實際影響，令人誤以為「假新聞法」就是政府抹殺異見、限制言論自由的法律武器。因此，政府在立法之先，必須要釐清所謂的「假新聞」定義。
一般所指的「假新聞（Fake news）」，可以理解為惡意扭曲、虛構或冒充事實的信息——這聽起來很理所當然，但在現實中往往難以區分。香港恒生大學傳播學院助理教授胡欣立向《香港01》指出，「比如，他故意錯開時空背景，拿兩張照片對比，然後告訴你現在的警察跟日本皇軍一樣。雖說他（那兩張）照片都是真實的，但是他的意圖引導，算不算 （製造假新聞）？」
因此，不少傳播專家都和胡欣立一樣，認為若要立法規管的話，應該放棄使用「假新聞」一詞，改以「假資訊」取代，並以製造者和傳播者有否刻意誤導相關不實資訊以煽動公眾的不良動機和意圖，作為判斷基礎。
問題二：用什麼方式規管「假新聞/假資訊」？
如何規管「假資訊」亦是特區政府必須要回答的問題。現時，有些國家主張讓網絡平台自行管理，有些則認為應該由政府統一規範；有些希望採取「事後懲罰」的形式要求發布平台刪除違法內容，有些則極力推崇「事前限制」的審查措施，要將所有有害資訊撲殺於萌芽之中。
例如內地的微信、微博、百度等網絡平台，正是透過技術審查用戶的發帖內容，甚或搭建網絡「防火長城」，對不符合官方要求的內容採取阻斷、封鎖、關閉等措施，以「事前限制」的方式維護網絡安全。又如印尼政府曾於2019年總統大選後禁止瀏覽Twitter、Facebook等社交媒體一周，以遏制不滿選舉結果的情緒傳播。
不過，這種做法往往被自由主義者批評「破壞網絡自由」，擔心當由官方完全主導網絡空間，長遠或會導致思想同質化，並不利於思想的多元化和言論的多樣性。因此，美國民權組織「電子前哨基金會」（Electronic Frontier Foundation）曾與不同非政府組織擬定「馬尼拉中介者責任原則」（Manila Principle on Intermediary Liability）和「聖塔克拉拉內容審查透明度和問責制原則」（Santa Clara Principles），意為社交平台在審查言論時提供透明而公正的標準，提倡所有審查機制必須面對其他監督，減低立法對網絡自由的損害程度，希望網民能夠自由利用網絡發聲。其主張卻體現於美、德國等國對「假新聞」的規管思維之中，有限度豁免網絡平台的法律責任。
不過，上述原則主要強調政府在規管社交平台所需要接受的規範，並強調網絡服務提供者的中立性，但根本無法有效防範虛假資訊破壞社會穩定的問題。
因此，現時有更多的國家和地區選擇立法規管網絡和應對假新聞問題，據推動新聞專業發展的獨立機構Poynter Institute的網上統計，其中有28個國家和地區選擇立法拘捕和懲罰造謠者（圖一）。
這28個國家和地區之中，部份政府為免「假新聞」定義過於寬泛，往往會針對某一類的惡意「信息」作「斬件式」立法，以更準確地識別、審查「意圖」誤導公眾的「假新聞」。胡欣立認為，這種立法形式能夠避免「亂槍打鳥」，可以把對市民網絡自由和言論自由的損害控制在最低限度。但亦不乏國家以「專法」，即訂定專門的「假新聞法」規管誤導的網上信息。比如法國針對選舉期間的「假新聞」問題而立的《反資訊操縱法》與《反虛假訊息法》。香港政府亦有意就假新聞訂立「專法」。
問題三：如何平衡「國家安全」和「表達自由」？
有論者擔心特區政府或會以「國家安全」為由，制訂一條毫無邊界的法例，從嚴規管「新聞自由」在內的「表達自由」。胡欣立對此表示，從保障新聞專業和公眾知情權的角度建議特區政府的立法工作引用三大原則：首先是「相稱性原則」，亦即「比例原則」，以免「殺雞用牛刀」；其次是「明顯而立即危險原則」，需要根據虛假資訊的危害程度進行規管；最後是「新聞專業原則」，以豁免專業新聞媒體的責任。
「相稱性原則」亦即「殺雞焉用牛刀」，可以分為三項要素：第一，是適合性，即有關措施適合用以達致預期目標；第二，是必要性，如有一種限制較少的方法同等有效，便應採用該方法；第二，是狹義的相稱性，即有關措施不應與目標不相稱。胡欣立認為，當政府以「國家安全」或「公共秩序」為由立法規管諸如「言論自由」等等公民權利，若能引用「相稱性原則」，就可盡量減少對有關自由的限制。
胡欣立建議參考「明顯而立即危險原則」（Clear and Present Danger），以判斷有關「假新聞/假資訊」是否足以構成「危害社會」。例如1919年美國聯邦法院審議「抵制徵兵案」，散發抨擊美國徵兵違憲、抵制徵召以維護權利的案件，其中首席大法官霍姆斯提出「明顯而立即危險原則」——「在一個人潮非常擁擠又黑暗的一個戲院裏面，明明沒有失火，你卻在那邊大叫『火燭』，而你這樣的言論可能會導致大家恐慌踩踏，這就不屬於『言論自由』，因為你會造成『明顯而立即的威脅』，或者包括煽動別人犯罪，你要是讓人家立即犯罪的話，法律是會禁止的。」
問題四：如何保障「新聞專業」和「公眾知情權」？
新聞業界普遍擔心針對「假新聞/假資訊」立法或會影響公眾知情權利。胡欣立亦認為，如果記者出於新聞價值和公眾的知情權，並在毫不知道有關信息並不真確的情況下進行報道，甚至已經盡量完成事實查證義務，那麼法例就應該給予豁免。
他以英國處理誹謗案件時會引用「新聞專業原則」（Responsible journalism）為例解釋：「誹謗本來是個人對他者或公司提出不實的聲明，然後導致別人聲譽受損，這樣的過程其實與提供虛假內容相似。英國提出新聞專業原則令媒體有條件地豁免誹謗的責任。」
「一旦立法的話，一方面政府可以限制有問題的言論，同時也是限制政府不能夠亂監控人或者是亂用這些法例，在某程度上也在保障言論自由。」胡欣立形容，「假新聞/假資訊法」的制訂等同將決定真相的權力交予法庭，法庭可以適時傳召「法庭之友」和不同的第三方事實審查機構和新聞機構作證，判斷消息的真偽。
不過，既然是「新聞專業原則」，那麼應該保障的就是能夠履行專業操守的新聞媒體，而這就必然涉及到底應該如何界定有關媒體是否專業、需否由政府出手進行「媒體認證」或「記者發牌」的爭議。新聞媒體任重道遠，記者更需自我約束，方能維護專業記者和新聞行業的存在價值，而適當的規範，的確有助提升專業媒體的公正形象，從而增加採訪機會，得以保障公眾知情權。可是，每逢談及「約束」或「規範」，總有人動輒站上「道德高地」，以「自由」之名強烈反對，導致業界受壓，無法就此形成共識；而當行業無法「自我約束」，就難免「予人口實」——如果無法遵守專業規則、履行專業義務，那又談何享有一般市民未能享有的「採訪特權」甚至「豁免特權」？