政府派錢一萬揭示人口管理流弊　「香港永久居民」氾濫？

上周日（6月21日），特區政府在經過四個月時間的準備後終於開放「現金發放計劃」接受申請，而當天收到的電子登記人數就超越了200萬名香港永久性居民，不過早在「現金發放計劃」宣布之初，社會已有一些聲音質疑受惠對象包含長居海外的永久性居民並不公平，可是港府最後還是力排眾議，選擇維持這一安排，未設任何限制，究其原因與本地人口政策長年積弊有關……

根據官方網站資料，「現金發放計劃」資格準則如下：申請人須於2021年3月31日或之前年滿18歲及符合擁有香港永久性居民身份的資格，當中尚未持有永久性居民身份證者則需要於2021年9月30日之前向入境事務處提交「核實永久性居民身份證資格申請」，並於2021年12月31日之前成功獲批永久性居民身份證或表示因年齡、健康理由而無法前往領取身份證的《豁免登記證明書》。符合資格人士可經21間本地銀行或香港郵政遞交電子或書面登記表格，並且選擇在本地銀行開設的個人名義帳戶轉帳收款或親身前赴指定郵政局領取支票自行兌現。這次「現金發放計劃」發出的相關款項不會限制使用消費地點或用途，至於作為受惠對象範圍的永久性居民也沒有在年齡外再設置其他限制。

想分析「現金發放計劃」的上述安排是否合理，就必須結合特區政府官員早前聲稱實施「現金發放計劃」的目標。在今年2月的《財政預算案》演辭裏，財政司司長陳茂波表示「現金發放計劃」作為「撐企業、保就業 、紓民困」的措施之一，其目標是「一方面鼓勵及帶動本地消費，另一方面紓緩市民的經濟壓力……在經濟下行而財政儲備仍然充裕的時候，可以在公共開支方面加大力度，刺激經濟，與市民共渡時艱。」

到今年4月立法會審議《2020年撥款條例草案》時，財經事務及庫務局常任秘書長（庫務）劉焱對議員提問的答覆又一次重申「現金發放計劃」上述兩項目標，並指「政府希望透過簡單便捷的登記流程，盡快將款項發放給市民。」那麼，「現金發放計劃」安排究竟能不能做到政府官員宣稱的兩項目標？

發放現金計劃不符目標

先看第一項「鼓勵及帶動本地消費」，港府選擇派發的是不限制消費地點、用途的現金，近日甚至還有銀行推出獎勵措施鼓勵客戶將「現金發放計劃」給予他們的一萬元作長期存款，而那些在網上登記、轉帳的海外港人當然不會於本地消費，反映「現金發放計劃」在達致「鼓勵及帶動本地消費」上存在相當多的不足。

再看第二項「紓緩市民的經濟壓力」，近一年的社會動盪恐怕已經讓香港沒有多少人感受不到「經濟壓力」，不過，所謂「市民」依照一般理解應該是所有居於香港的人民才對，而計劃對象既排斥現居於香港的非永久性居民，又包含了不是居於香港的永久性居民，可見它亦無法完全做到在香港「紓緩市民的經濟壓力」。

這樣看來，「現金發放計劃」發放現金給予長居海外的香港永久性居民，實在難以稱得上符合計劃原本的目標—畢竟身在外地的港人不太可能會特意回港刺激本地消費，而且他們更有可能已經或即將獲得現居地政府同類資助。唯一能夠合理解釋「現金發放計劃」不對款項使用地點、用途及申請人現居地作出限制的原因，似乎只有減省行政成本、增加派錢效率一點而已，而今次行政費用據稱亦確實比起初預算的10億元大減了一半以上。

在新型冠狀病毒肺炎疫情嚴重衝擊本地經濟、財政赤字壓力緊張的情況之下，當局固然有責任加快救濟措施的出台速度及減少相關支出，但為避免日後再出現類似的「寧濫勿缺」政策，我們認為有必要深入探討相關問題的成因，而這還得從香港永久性居民的構成說起。

永久居民可能留港不久

根據《基本法》第24條及《入境條例》附表一，現時符合永久性居民資格的人合計有七類：第一類是在香港出生的中國公民，第二類是在香港曾經連續居住七年的中國公民，第三類是前兩類人士在其他地方所生的中國籍子女，第四類是曾經連續居住七年且以香港為永久居住地的非中國公民，第五類是上一類人士在香港所生的未滿21歲子女，第六類人士是特區成立前只享有香港居留權的人，第七類是特區成立前已經是本港永久性居民且在特區成立後一年半內選擇返港定居的非中國公民。儘管永久性居民名義上是「永久」的，不過上述各類人物在特定情況下還是可以喪失這種資格，例如首三類人士一旦成功申請退出或失去中國國籍便不再屬於香港永久性居民，後四類人士如果不再通常居於香港或超過三年連續不在香港，亦會失去永久性居民身份。

以上關於永久性居民的規定造成了一種奇怪狀況，就是某些永久性居民可能過去數年沒有留在香港，甚至有人根本未曾在香港連續居住滿七年，譬如第一類人士在出生後不久可能便離開香港，卻可以一直留着永久性居民的資格；第三類人士若是在中國內地、澳門、台灣或其他承認國籍血統主義的國家出生，那麼他們縱使從未踏足香港，也會擁有永久性居民的資格。一個經典的例子是台灣前總統馬英九，他在香港出生，其時香港仍是英國殖民地，1952年他移居台灣，1974年赴笈美國，既獲得中華民國國籍，亦取得美國綠卡；他後來回台從政，先後出任台北市長與台灣總統，放棄了英國護照與美國居留權，大陸方面基於政治原因不否認無外國籍的台胞為中國公民，故此馬英九雖然近年再未回到香港這個出生地，但理論上應該沒有喪失香港永久性居民的資格。

比起居港時間不長更加重要的是，部份香港永久性居民還可能同時擁有外國國籍或居留權。在具備永久性居民資格的七類人士裏，第四至第七類人士基本上都不會是中國公民，而且當中除第六類人士外都一定持有外國國籍或居留權。至於頭三類人士亦能合法申請外國居留權，他們的中國公民身份與永久性居民資格並不會因此受到影響；再加上殖民時期末年的香港出現過「居英權計劃」問題，而從回歸前後至今又陸續有政治事件引發港人移民潮，期間入籍外國的人可能未如實申報自己國籍變更及申請退出中國國籍，這就自然進一步增加了跟外國有聯繫的香港永久性居民數目。近年屢屢有出任重要公職的永久性居民被揭發或質疑持有外國居留權，正是上述現象所帶來的一個結果。

政府人口管理資料殘缺

了解到永久性居民的複雜構成後，今天「現金發放計劃」統一派發現金給所有永久性居民以求節省行政成本，看上去似乎是無可厚非的選擇，不過這背後有一個問題十分容易被人忽略：為什麼篩選出移居海外的永久性居民構成會是一件增加高額行政成本的任務呢？過去幾年，出入境管制站逐步引進自動機械輔助檢查證件，按理只要將相關記錄拿去跟永久性居民的資料作一對比，便能夠大概得知他們當中有誰人近來是或不是居於香港；況且法例明定具備永久性居民資格的不同類別人士，正常人亦會預期港府掌握相關數字才對，可惜真相卻是港府長年以來都未有好好統計這些重要的人口管理資料，後果是推行「現金發放計劃」等牽涉大量港人的政策時，往往因為欠缺可供參照的數據而導致行政成本劇增。

別說分開統計各類持有永久性居民資格人士的數目，就連合計有多少永久性居民，特區政府都沒能給出一個確切數字。入境事務處多年來僅備存簽發永久性居民身份證數量，即平均每年簽發約40萬張。政府統計處則只會推算由常住居民、流動居民組成的居港人口，前者包括近半年於香港逗留三個月以上的永久性居民、即將在未來半年於香港逗留三個月以上的永久性居民，以及當下身在香港的非永久性居民，後者包括近半年於香港逗留一至三個月的永久性居民與即將在未來半年於香港逗留一至三個月的永久性居民，最新臨時數字為2019年底有730.35萬位常住居民及19.72萬位流動居民。由於這些統計排除了未領取身份證或不在香港人士，所以對於認識永久性居民的整體概況助益不大。

即使再退而求其次只問港人移民海外數字，政府竟然也無法提供一個較為精準的答案。過去幾年立法會議員與各大傳媒均曾詢問當局有否進行相關統計，然而政府始終都只懂得用「無犯罪紀錄證明書」申請者數量敷衍了事；及至今年4月，警務處處長鄧炳強回覆議員提問時，依然表示警隊沒有備存「無犯罪紀錄證明書」申請人報稱作「移民」用途比例等相關數字。作為從回歸起就被列入《基本法》附件在香港公布實施的全國性法律，《中華人民共和國國籍法》一早寫着「定居外國的中國公民，自願加入或取得外國國籍的，即自動喪失中國國籍」。這裏我們不禁想問：當局對這些很大機會「自願加入或取得外國國籍的」港人沒有一個完整的統計數字，難道是不打算執行全國性法律要求讓他們「自動喪失中國國籍」的規定嗎？

外地計劃多設分級門檻

既然說到國籍，不妨看看其他地方跟香港「現金發放計劃」類似的紓困措施安排。新加坡無論應付今次疫情的「關懷支援現金發放」（Care and Support Cash Payout）抑或過去幾年一直推行的「商品及服務稅補助券」（GST Voucher）項目，派發現金對象都是年滿21歲以上且現居於本國的新加坡公民，明確排除了新加坡永久居民與擁有外國國籍的新加坡公民，而款額會按照領取者的收入水平分為不同層級。

美國早前通過《冠狀病毒援助、救濟和經濟安全法》（CARES Act），派發現金對象同時囊括美國公民與美國永久居民，但這主要因為美國政府更為看重利用入息條件作為分級門檻；況且它仍然要求申請人具備當地報稅記錄，故此實際上還是有限制近年居於美國的人領取，無居留權的美國非居民（nonresident alien）一樣會被排除在外。

台灣的「振興三倍券」資格對象是「本國國民與有居留證的非本國籍配偶」，但更具體地說，這個「國民」應該是「於國內現有戶籍之國民」加上「各級政府機關因公派駐國外現無戶籍之人員」，其配偶也只需取得居留許可而不需要維持居於台灣，另外「取得台灣地區居留許可之無戶籍國民」、「取得台灣地區依親居留、長期居留許可之大陸地區人民」，甚至「離婚或配偶死亡，其居留許可未廢止者」等群體也算是符合領取條件……只看合資格者身份的話，台灣「振興三倍券」受惠對象的寬鬆程度跟香港「現金發放計劃」可說是不相上下，然而「振興三倍券」嚴格限制不能用在股票投資、水電費、罰金罰鍰、健保費、稅捐、行政規費、儲值交易及大多數電商平台，因此它的使用範圍主要限於台灣地區實體店家，不在島上的人拿了也沒什麼作用。

至於中國內地各級地方政府發放的諸種不同名目的消費券，使用對象往往限制在當地的指定商戶，又或規定了領取者須是當地市民或遊客，再加上發放消費券的電子支付平台的用戶絕大部份都是中國公民，所以基本上沒有可能出現香港「現金發放計劃」那種向海外僑民派錢、不在本地消費的狀況。

綜觀以上不同國家和地區，它們派發現金或消費券要麼會從受惠對象着手限制，要麼會對使用範圍嚴密把關，務求起到刺激本地消費與幫助人民脫困的效果，而且其執行效率不見得比港府要低，行政成本也沒有高上多少；相比之下，港府既不限制「現金發放計劃」適用永久性居民的範圍，還容許款項不作本地消費以至轉帳到海外銀行……處於現時此等經濟拮据之局尚敢如斯「慷慨」，實在叫人無法想像！

享用權利可以依法限制

正如這次「現金發放計劃」對象撇除未成年永久性居民，限制部份永久性居民獲得某種權利在香港本來不是什麼新鮮事，這點在選舉和出任公職一事上表現得最為明顯。《基本法》第26條規定：「香港特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權」，但永久性居民享受這些政治權利時仍舊會被「依法」施加各種限制。《立法會條例》第29條、第37條就規定了享有選舉權的立法會選舉選民要年滿18歲或以上，而享有被選舉權的議員候選人更要年滿21歲或以上才行，另外第31條、第39條及第53條又規定了任何永久性居民一旦根據《精神健康條例》被裁斷為因精神上無行為能力而無能力處理、管理其財產及事務，或者成為中央人民政府或其他國家、地區的武裝部隊成員，也會喪失登記為選民、獲提名為候選人及在選舉中投票的資格。

除了永久性居民的年齡、精神健康狀態與職業外，相關「依法」限制中最值得我們留意的一項標準，就是對近期連續居住年數的要求。《立法會條例》第37條、《區議會條例》第20條分別要求作為立法會議員、區議會議員候選人的永久性居民必須「在緊接提名前的三年內通常在香港居住」，至於《鄉郊代表選舉條例》第15條、第22條也分別要求鄉村或墟鎮代表選舉的選民及候選人在該鄉村或墟鎮連續居住滿三年及六年。同時，《基本法》第44條、第61條及第71條又規定了擔任行政長官與立法會主席的永久性居民必須近二十年連續居港，而各司司長和副司長、各局局長、廉政專員、審計署署長、警務處處長、入境事務處處長、海關關長等主要官員亦要由近十五年連續居港的永久性居民擔任。

沒有外國居留權更加是永久性居民出任重要公職的必要條件。根據《基本法》第44條、第55條、第61條、第71條、第90條、第101條，非中國公民或有外國居留權的永久性居民不可出任行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會主席、終審法院和高等法院首席法官；此外，根據《基本法》第67條和《立法會條例》第37條，非中國公民或有外國居留權的永久性居民只可以參選法律、會計等12個功能界別的立法會議員。

明明在定期舉行的政治選舉或公職人員任命裏，港府都能有效按照近期在港連續居住年數或外國居留權的有無作出限制，這些門檻剛好可以用來保障「現金發放計劃」達致它的原訂目標；無奈的是一眾官員不知何故對此視若無睹，寧可放任移居外地的人繼續使用本港資源，將他們一貫那套琅琅上口的「可持續發展」規則給拋諸腦後。

把握機會檢討未來政策

「現金發放計劃」向長居海外的永久性居民大開中門已是既成事實，但為避免日後再次出現這種錯配本地資源的情況，特區政府應該把握機會檢討未來相關政策的安排，例如這次「現金發放計劃」肯定會吸引不少已經移居海外的永久性居民申請，碰巧防疫措施又會阻止他們親身回港辦理相關手續，故此港府若能趁機統計從非本地網路位址進行電子登記及將款項轉帳外地銀行的人數，或許就可以略為彌補在這方面人口管理資料的不足。未來制訂跟「現金發放計劃」類似的政策措施之時，也要汲取這次教訓、參照外地經驗，配合政策目標設置簡單但可行的分級門檻，不要本末倒置地為了節省行政成本、加快執行效率就放任受惠對象擴大，這樣最後在財政上受損的依舊是香港政府庫房和納稅人而已。

長遠來看，港府還要開始反思本地整體人口管理政策，考慮建立《香港01》曾倡議的香港「公民—永久居民—居民」制度。歸根究柢，「現金發放計劃」直接採用的永久性居民資格對象只是對應其他國家及地區的「綠卡」身份，然而他們在現行制度下卻能夠享及等同於入籍當地國籍或戶籍的優遇。

當內地今年都在為《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（徵求意見稿）》展開諮詢的時候，香港根本沒必要繼續固守殖民地時代殘留下來的永久性居民曖昧定位，應該積極探討修改《基本法》、《入境條例》及其他相關法例的可行性，以將參與政治選舉、擔任重要公職的居港年期限制與無外國居留權條件規範化為高於永久性居民的「公民」資格，然後在這個基礎上重新整理本港各種權利的範圍。

上文節錄於第220期《香港01》周報（2020年6月29日）《派錢揭示人口管理流弊　「香港永久居民」氾濫？》。

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