【財政預算】重複又重複 一份早已寫好的預算案？
本周三（2月26日），財政司司長陳茂波將發表2020/21年度《財政預算案》。若說新一份《財政預算案》有何特別之處，就正如陳茂波所言，香港因為中美貿易戰、反修例風波、新型冠狀病毒肺炎疫情等問題內外交困，經濟下行，更有指情況比2003年SARS肆虐時更嚴重。弔詭的是，面對新的危機，我們看到的是兩種「重複」——社會對的討論經年地重複着「派錢」與否、派多少；政府聲稱秉持「理財新哲學」，但一再重複稅基狹窄、審慎穩健的大框架——兩種重複之下，這份預算案似乎早有定案。用「重複」來面對新狀況，到底我們是低估還是高估了香港的困境？
《財政預算案》諮詢文件指出，2019年本地生產總值（GDP）實質增長自第二季開始連續下跌，經季節性調整後按季比較，第三季單季下跌了3.2%，是2009年以來首次錄得按年跌幅，令香港步入「衰退」，預計全年經濟收縮1.2%，失業率亦由5至7月的2.9%上升10至12月的3.3%；內需方面，實質私人消費開支在第三季下跌了3.3%，同樣是十年來首次按年下跌。經濟陷入寒冬，陳茂波周日（2月23日）在網誌中直言，紓困措施或赤字規模「也許會是大家的關注點」。他預告預算案中不少措施源自社會各界建議，但「政府的資源始終有限」，無法滿足所有人的要求。
面對經濟下行，政府去年下半年已先後推出多輪紓困措施，涉款共250億元。今年1月14日，特首林鄭月娥又投放100億元經常性開支，推出十項民生新措施。種種迹象顯示，港府的「理財哲學」似乎改變了，這或可從陳茂另一篇網誌見到一些端倪：
但總的來說，我認為在經濟衰退、下行壓力仍大的時候，在財政可承擔的前提下，政府應採取擴張性財政政策，透過逆周期措施支撐經濟、減輕市民的痛感、穩住信心。因此，我們會保持甚至在能負擔範圍內增加政府開支，以及盡力為市民及企業緩減壓力。
如果所謂「理財新哲學」等於擴張性財政政策，即在經濟下行的時候不減少政府支出，反而增加開支，是否代表香港不會走上像曾俊華（前財政司司長）年代的緊縮之路？事實上，香港政府的總開支自2007/08年財政年度拾級而上，截至2018/2019已上升了126%。各項經常開支之中，社會福利達843億元，是第二大經常性開支，佔了19.1%，只比教育開支少1.4個百分點。社會福利亦是各項經常開支之中升幅最為劇烈，近五年增加了46.4%，這主要歸因於新增的社會福利金，例如長者生活津貼等。
不過，正如政府多次自我推翻地收緊和放寬社會福利政策—勞工及福利局局長羅致光曾在2018年指降低「兩元乘車優惠」門檻會令政府財政承擔大幅增加，但在上月公布的十項民生措施就以鼓勵60至64歲人士就業為名將優惠年齡下降至60歲—面對人口老化造成的社會福利開支持續增加，未來政府會不會隨時收緊福利開支，就如2019年初上調長者綜援的申請年齡至65歲—實屬未知之數。
或者我們又可以從陳茂波的另外一篇文章窺探政府的財政邏輯：
初步估算，相關措施涉及逾一百億元的經常開支，這些措施會在明年及其後時間逐步落實。屆時香港的經濟恢復過來，政府收入將回復較高水平，同時亦可探討需否其他開源措施。此外，過去多年政府持續都有推出一些一次性的措施，例如退稅、寬免差餉、豁免商業登記費等，涉及的金額並不小。在有需要時，當中或許亦可作些調整，騰出資源。
不能否認，政府在經濟下行時推出紓困措施的確可以減輕市民的經濟壓力，特別是基層。問題是，政府的收入決定其支出，即使在經濟下行時，增加支出的主要目的只為防止經濟不景氣而帶來的政治不穩定，而這一目的本身可以跟正義平等的經濟轉型—政府如何公平地賺錢、合理地支出—沒有關係。而且，如陳茂波所言，「屆時香港的經濟恢復過來，政府收入將回復較高水平，同時亦可探討需否其他開源措施」，似乎反映政府對於額外的經常性支出並不放心，需要開闢新的收入來源，那麼香港社會是否要開始討論稅制改革？倒也沒看到政府想拓闊稅基的先兆，更何況在市民對現屆政府的信任跌至谷底的情況下，政府要推動改革可謂困難重重。
在這個格局之下，不難理解為何政府在《財政預算案》推出的往往都是退稅、退差餉等毫無新意的措施，政府不敢去撼動既得利益階級進行改革，或者壓根就不覺得這個財政體系是個問題，政黨亦礙於政制、政治文化等原因，裹足於「爭取派糖」，導致《財政預算案》變成「派糖」、「派錢」遊戲。
然而，香港正經歷反修例風波以來的多重危機。第一是一開始的政治危機，市民對政府的不信任和政府拙劣的威權管治；第二是社會危機，支持和反對政府的兩個陣營形成社會高度兩極化；第三重是財政危機，社會衝突加劇經濟下行，政府收入減少同時又要用錢紓解民困；第四重是近期的傳染病危機，政府被指防疫措施太少太慢，市民人人自危，對政府的不信任再度加劇，政府又多了一筆300億元抗疫基金的額外支出。接下來這份萬眾矚目的《財政預算案》，政府有辦法解決這四重危機嗎？以往被視之為理所當然的「派糖」、「派錢」，到底是否可行、又有沒有意思？如果這時提出改革，難度在哪裏、又應該如何入手？
從政府派錢史看公共財政邏輯
不知從何時開始，《財政預算案》由「派糖」（退稅、退差餉）遊戲變成「派錢」（現金）遊戲，每逢預算案諮詢，媒體、政黨都必定會圍繞「會否派錢」你爭我逐，今年也不例外。差別是「派錢」的原因由民間的「還富於民」或官方的「藏富於民」變成今年的「平息民怨」、「刺激消費」。回顧香港簡短的「派錢史」，2011年的「$6,000計劃」是首例，之後是2018年的「關愛共享計劃」（即派錢4,000元），其餘年份只聞樓梯響。輿論傾向認為，「4,000元」的申請步驟繁複、審批耗時、行政成本高、政府又無端遺失大量申請表，所以沒有審查、不用申請、劃一向18歲以上香港居民派發的6,000元計劃派得好，4,000元派得差。回過頭想，一直被形容為「守財奴」的香港政府當初為何會「派錢」？「派錢」對於香港的財政有何含意？比較兩次「派錢」事件的歷史脈絡，我們不難看出香港政府「派錢」的政治面向。
2011/2012年度的《財政預算案》提出不設收入上限地向所有強積金戶口注入6,000元，預計總支出為240億元。據當年的《財政預算案》所述，這個建議的初衷是「希望協助更多市民為退休作好準備」，而且「這既不會增加通脹壓力，也是我們現在財政上可以負擔的」。不過正如當時已經有人提出，類似提案，其實在曾俊華的第一份，即2008/2009年度《財政預算案》，已經出現。兩者的分別是，先前一份計劃目的在於「加強低收入工作人士的退休保障」，所以只為月薪不超過10,000元的基金戶口注入6,000元，總值約90億元；之後一份則沒有收入限制。
更值得注意的是，社會對這兩個類似建議的反應，在三年間出現天壤之別—2008/09年度的注資強積金方案並沒有太大反對聲音，而且積金局很快就在2009/10年度完成向超過140萬合資格強積金及職業退休計劃成員支付政府的特別供款；到了2011/12年，社會反響相當巨大。
該年政府修訂預算時發現收入激增（較原先預計多828億元）但支出減少（比預算少137億元），導致綜合盈餘有713億元，較原先預算的252億元赤字多了足足965億元。雖然政府有推出寬免差餉、電費補貼、代繳公屋租金、社會福利金雙糧和調高供養子女和父母或祖父母免稅額等措施，但仍然被普遍認為「派糖派得差」。歸根究柢，2008年金融海嘯的「量化寬鬆」令大量熱錢流入亞洲，香港樓市在2009年中已經開始回升，到年底已經比金融海嘯前的高位高出5%，結果政府因為經濟復蘇而大賺一筆，又欠缺進取手段壓抑水漲船高的樓價，而市民卻要直接面對通脹。「抗擊通脹」措施力度不足，向強積金注資就像遠水不能救近火，遭市民強烈反彈，不少人質疑為何不直接退稅。加上強積金行政費過高，市民擔心即使公帑注資，錢最後只會去了「基金佬」手中，泛民主派更號召「反對財政預算案」大遊行，逼使政府修改預算案。一星期後，政府讓步，向年滿18歲的香港居民派6,000元，總開支約370億元，民怨宣告平息。
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上文節錄自第202期《香港01》周報（2020年2月23日）《重複又重複 一份早已寫好的預算案？》。
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