【土地大辯論】伍美琴：不論收地公私營合作　主導城規更勝盲儲地

「香港不缺土地，只缺有願景的規劃。」土地供應專責小組成立之初，地理學者伍美琴就經常以此反駁「土地不足」的偽命題。上周一（12月31日）小組發表終極報告，當中提到香港有必要建立「土地儲備」，為將來發展未雨綢繆，中文大學地理及資源管理學系教授伍美琴則繼續堅持她的論調，認為「土地儲備」固然重要，但前提是政府應主導長遠而有願景的城市規劃，再按規劃所需收地發展，「唔可以淨係話『土地儲備唔知用嚟做乜』、『起咗個島（人工島）就擺喺度睇吓點用』。」

土地儲備究竟是甚麼？

「土地儲備」指由官方或半官方機構透過徵用、收購、置換等方式，將業權分散的土地集中到政府手上，再根據城市規劃整合資源、有效管理、適時發展。該制度源自123年前的荷蘭，及後在歐美國家盛行，至2007年11月，中國也出台《土地儲備管理辦法》。然而，香港的「土地儲備」卻是空中樓閣，當局明明擁有大量「土地儲備」，但缺乏背後的規劃思維及管理制度。

特區政府更經常以「土地不足」為「土地問題」辯解，並以此為由成立土地供應專責小組。小組順水推舟，在終極報告中提出，要從投資未來的角度建立「土地儲備」，以便當局將來靈活調配土地資源、適時加快土地供應步伐、應對發展需要及填補未能預計的供應落差，故建議八項短、中及長期措施以提供3,000公頃土地，遠超原定1,200公頃的目標。

乍聽之下看似合理，但伍美琴卻有另一番見解。「點解政府成日擺到自己好似做唔到任何嘢咁？呢個係有趣的問題。」她多次指出，與其說我們缺乏土地，倒不如說香港規劃失當，因為扣除已規劃的562.2平方公里（1平方公里等於100公頃）用地、分區計劃大綱圖外的郊野公園406.3平方公里、交通基建45.7平方公里等，香港還有96.8平方公里土地未被規劃，當中絕大部分位處新界，包括大量由私人發展商擁有的農地、與鄉郊環境不協調的棕地。

為什麼政府會有地而不用？新界的農地及棕地又緣何「無王管」？「我不認為政府喪失了土地主導權。問題是，政府有沒有積極使用有關權力呢？抑或是政府主動放棄了？甚至好像拱手將這個權力讓了出去？我已經分不清政府究竟是出於懶惰，還真的是官商勾結？」伍美琴說，若從歷史脈絡理解箇中因由，就可明白香港政府在土地規劃上的失敗。

如何發揮創意，另闢土地儲備？

首先，英國自1898年租用「新界」後，翌年新界原居民曾極力反抗並發起「六日之戰」，這令殖民者鞏固了「新界只是租來的地方」的看法。用伍美琴的話來說，由於原居民不好應付，殖民者別無他法，只好「逃避發展」，既沒有積極給予他們發展機會，也沒有認真謀劃這「借來的地方」以滿足城市發展，導致新界土地一直雜亂無章、欠缺效率。

「逃避發展」的結果，就是為「棕地擴張」埋下伏線。至1983年，時任鄉議局主席劉皇發名下的「生發地產投資有限公司」，申請在掃管笏一塊農地上擺放建築鋼材，但遭政府拒絕；「生發」不服，上訴至英國樞密院，最終政府敗訴，判詞指地契只能用於描述土地用途，而非限制土地用途的條款；政府因而無法監管農地用途，導致大量農地被用作停車場、貨櫃場、回收場，成為了「無王管」的「棕地」。

縱然「Letter B」在今天回望是一條「屎橋」，但當時何嘗不是政府肯動腦筋想新方法解決問題的例子？

其次，戰後香港對房屋需求殷切，殖民政府為徵收大量新界土地以發展新市鎮，推出「換地權益書（Letter A/B）」收地方案，以期權換取土地，藉此減低政府收地的現金開支，例如「Letter B」容許權益書持有人以每五呎被收回農地，換取兩平方呎的未來建築用地。

「換地權益書」容許轉讓，而當時不少新界土地拍賣更只容許權益書的持有人參與，因此四大華資地產商（恒基地產、新鴻基地產、新世界發展、長江實業）積極收集了大量權益書。至1983年，港英政府累積欠下138公頃建築面積用地，故叫停有關計劃，改以現金賠償收地；不過，只有極少數權益書持有人參與回購，至今仍有約1,000公頃農地在地產商手上。

「當年還是一個不知道賣地可以發達的年代，政府當務之急是要安撫住在寮屋區的人，大興土木興建新市鎮。縱然『Letter B』在今天回望是一條『屎橋』，但當時何嘗不是政府肯動腦筋想新方法解決問題的例子？」伍美琴說，今日的土地困局與當年大同小異，關鍵在於政府能否迎難而上、突破框架：「現在的土地是囤積在發展商手上，但那時候的土地也是在其他人手上；他們同樣都只擁有土地使用權而已。既然當時做到（徵收土地），為何今天會做不到？」

「所以我覺得伍華強條橋真係好正 —— 」亟待以破格思維打破土地困局的伍美琴，對規劃署前助理署長伍華強所提出的「終極方案」擊節讚賞。伍華強去年中拋出近八千字凍結新界農地發展方案，提倡政府宣布新界農地於2047年6月30日到期後不獲續租，並不批准土地持有人更改地契作其他用途，以此鼓勵土地持有人提早將土地交還政府，愈早退還可獲愈多特惠補償金額。如此一來，政府就可迅速獲得大量農地儲備作新界發展。

「現在距離2047年還有20多年，發展商在這段時間絕對可以處理他們的合理期望，《中英聯合聲明》都是回歸前十多年才簽署啦！這個方案絕對值得大家思考。」伍美琴認為，方案的優勝之處在於可將土地資源有效循環流轉：「作為一個城市，我們不能無止境造地，這些土地需要循環再用，難道永遠都要靠私人發展商才能重新發展？」

若要建立土地儲備 先要主導土地規劃

除了伍華強的凍結方案，坊間對政府行使《收回土地條例》（下稱《條例》）徵收農地以建立土地儲備的呼聲亦甚高；然而，小組及政府卻傾向以公私營合作發展農地，例如特首林鄭月娥在《施政報告》提出的「土地共享先導計劃」，本土研究社成員陳劍青就擔心，這等同將土地主導權拱手相讓予私人發展商。

在伍美琴看來，無論利用《條例》或公私營合作，都只是達成發展的工具，但規劃上能否服眾才是決定發展成敗的關鍵。「政府要在什麼地方取回它的主導權？便是規劃的主導權。」伍美琴一語中的。

「一個整全的規劃是不應該因為『誰擁有這塊地』而受到影響，而是應該告訴公眾及發展商『為什麼需要發展這塊地』。」

「（可以）自由選擇用《條例》或者公私營合作，前提是我們有一個機靈的政府，基於一個透明、有理念基礎、有制約平衡的規劃，我們便可以信任它去做。」伍美琴話畢，與記者相視一笑，若現在的政府不夠機靈，又或者是市民根本難以投放信任，土地發展豈不是寸步難行？伍美琴引用歐盟的研究發現，當地許多公私營合作項目情況未至十分理想，原因亦是政府「數口未夠精」。她大膽拋出方案，建議在公私營合作項目加入其他法定機構及非政府機構的參與成分，例如市建局、房委會或房協等，均以參股方式在公私營合作項目中佔有話語權，而非直接介入項目。「這又是測試我們創意的時候了。」她笑說。

正如上述，如果一個不夠「聰明」的政府與發展商在公私營合作中博弈，豈不是要處於下風？「這就需要獨立機制去監察，讓市民可以參與監察，讓這個政府可以『醒啲』。例如政府採取了公私營合作來發展土地，但條款是明顯傾斜於發展商，市民就可以迫使政府改以《條例》收地，即使耗時來做司法覆核亦在所不惜。」伍美琴稱，只要有完整良好的規劃，司法覆核基本上能處於不敗之地，亦不存在剝削私人發展商的產權問題，因為更高的公眾利益經已道明一切：「That's why we need planning！所以我對收地完全不擔心。」

土地大辯論落幕，伍美琴最喜聞樂見的是，土地規劃等相關議題再不只是一小撮人的「陽春白雪」，而是大眾開始意識到這與他們息息相關。她形容，是次報告的意見迫使政府必須正視新界棕地問題，可謂是一件「幾神奇」的事：「如果前幾年講棕地，還會有好多人問『吓？棕地？乜嚟？』，便會讓政府一筆帶過。但今時今日意見十分清晰，無懸念。」她相信市民的力量可以影響土地的發展：「如果市民的意見是一致、有共識的話，其實也是扭轉形勢的一股重要力量。」

伍美琴再次重申，「香港缺地所以要覓地」只是一個偽命題：「當謊話說上一千次便會成為真理。如果只是用港九標準來看當然是『細擠貴』，這樣便會很容易被牽着鼻子走。」她哈哈一笑，「但我們同時並沒有看到新界有很多用得爛、用得差的土地。所以從今天開始，我們要將『香港有地』的真理說上一千遍！」

上文節錄自第145期《香港01》周報（2019年1月7日）《我們需要怎樣的「土地儲備」》。

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