林鄭標榜社福立功　周永新：推翻退保無解問題　長生津埋財政隱憂

特首林鄭月娥五年任期屆尾聲，最新年度社福開支預算為1,118億元，較其上任之初飆升71%，每年破千億元的社福投入成為她口中最響亮政績。不過，這筆開支其實高達四成用於老人現金福利，四分之三投放到「長者生活津貼」，餘下是長者綜援及「生果金」，而背後牽涉爭拗了40年的議題──「全民退保」。要看清這組數字，港大榮休教授周永新是最好的切入點。

林鄭在上屆政府出任政務司司長，開始主理「退保」議題，周永新2013年獲她委以重任展開研究，最終提出「免審查、全民劃一」的每月3,000元的老年金建議，但方案在壓倒性民意支持下被推翻，政府改循優化「長生津」的方式落實「退保」。不同的是，前者包含開徵老年稅的融資方案，後者卻由公帑獨力承擔。這個抉擇埋下社福開支每年破千億的伏線，算不算得上政績？則視乎財政能否長遠持續。

周永新接受《香港01》專訪，認為當日林鄭的決定留下財政無以為繼的尾巴，政府最遲五年後要作個了斷，否則財政危機伴隨社福開支將愈滾愈大。而每年過千億的社福開支扣除長者現金福利後，其他範疇都談不上有實際改善。周指「全民退保」因為開徵新稅、定位為「公民權利」而致死，反映香港傳統的管治思維及商界利益，是阻礙民生改革的兩座大山，寄望新政府破除舊思維，重新理解資本主義：「諗法如果仲停留喺港英時代，咁點行『一國兩制』呢？」

四成用於長者福利金　長遠財政獨力難撐

周永新早在1983年，被港英政府羅致入諮詢委員會，40年來為社福出謀獻策，卻因「退保」一役成為「用完即棄」的代名詞。曾經寄望「退保」爭拗可於林鄭手上終結，但最終落空，周笑稱多年來向政府進言，碰壁不在少數，所以不存在「忿不忿氣」，在意的只是「數字錯覺」。他說毫無疑問，林鄭任內的社福開支取代了教育，成為最大經常性開支，但認真看，就會發現整筆開支增加，並不等同所有服務都有改善，因為當中多達三成投放到「長生津」。

「長生津」2012年底在退保諮詢前推出，被視為落實「全民退保」前的過渡措施，設有入息及資產限制；周永新應政府所託兩年後完成「退保」研究，建議以「全民老年金」取而代之，由政府一次過注資500億元，並引入勞資雙方共同承擔的老年稅。在不增加政府負擔下，不論貧富「人人有份」，但方案遭政府以「財政不可行」為由而推翻。

其後，政府在「長生津」的基礎上，另加設一層「高額」津貼，以展示對長者的承擔，較少資產的長者可每月多領1,000元，增至約3,600元，兩級「長生津」成為「有經濟需要」的退保方案。林鄭卸任前10天、本周初（20日）再宣布「德政」，將「長生津」自9月1日起合併，劃一為「高額」，每月3,915元；申領門檻則從寬，以一人長者為例，月入不可多於10,430元、資產上限為37.4萬元。

三級長者福利金申領人數： 長者綜援 ： 122,436人 長者生活津貼 ： 638,462人 高齡津貼 ： 313,129人 *目前本港65歲或以上人口近150萬，約七成正申領各類長者福利金。2021年香港長者人口達20.5%，屬於「超老齡社會」；按規劃署推算，2040年長者人口比例將升至三成。

「長生津」財政無以為繼　錯失開徵新稅契機

周永新說，連同「生果金」及長者綜援，目前已經形成三級長者福利金制度。兩個月後，將有多達64萬長者每月在庫房「出糧」約4,000元，佔65歲以上人口42%；整體受惠於三級福利金制度的長者，則增至逾107萬人，距離「全民」已經不遠，這也是社福開支激增主因。但他說這項「政績」長遠必然構成財政隱憂，源於政府「打錯算盤」，推翻有融資安排的「老年金」方案。

周永新解釋，團隊當年是以「公民權利」角度制訂「全民退保」方案：「但政府始終覺得應該『退保』應該係『扶貧』措施，要幫嘅係有經濟需要嘅人。」他說政府幾十年來都是貫徹「不改變現行稅制」的金科玉律：「財金官員唔理我哋建議開徵老年稅，淨係話政府要負擔晒一切，所以（全民方案）財政上唔可行，就係咁簡單。」不溫不火的周永新，總是以淡淡笑聲憶述與官員交手往事。

幾十年，同財金官員交過手好多次，有時我都好無奈，做了好多野，到最後，成日聽到嗰句野『resources are not unlimited』。我夠知，洗乜你講啫，資源梗係唔會無限㗎，成日話啲錢唔會跌落嚟，真係好勞氣！你作為官員就要去諗下點搵錢。『應洗得洗』，財政司司長成日都噏呢啲嘢，咩叫應洗得洗，應洗係睇觀念，第一要突破思維。

以舊管治思維自縛　「長生津」必留手尾

「全民」方案顛覆了這個全球最自由經濟體的管理哲學，最終被推翻，周指政府選擇以「長生津」取代，設有入息及資產限額，既符合政府的「福利」定義，也是要壓縮申領人數，當時官方估計有30萬人領取，但他指「明眼人一聽就知道攞嚟講嘅。」之後申領者一如所料很快超越估算，當時輿論已經警告會出現長者轉移資產「避審查」的現象，但政府「明知有問題都照去」。

他指，正如長者八達通，推行之初不可能預視不到會被濫用，「你喺閘口逐個查？依家咪要倒轉行囉，做返實名制。」他指事後「補鑊」除了行政困難，擾民，政府亦會被質疑是否對長者「有心」。「長生津」都一樣，過多五年若不優化，財政上只會愈來愈困難：「一係引入稅項，一係收緊（申領）門檻，限制津貼金額同人數，但預咗會引來反彈。」事已至此，他唯有寄望，未來政府在不傷害基層的情況下進行優化，並考慮開徵老年金稅、或者透過調整物業稅開源。

批林鄭除長者福利金　其他社福服務無作為

周永新指，其實每年過千億的社福開支撇除了長者現金福利，其餘範疇只是投入了600幾億元，「實際上係追唔上需求，好似輪候資助院舍咁，都要三年，同廿年前冇咩分別！」第五波疫情，老人院舍慘況更可見一斑：「當然佢不斷講，每年加多幾百個護理安老宿位，但係人口老化，需求隨着年紀不斷增加，樣樣服務加少少，可唔可以話有實際改善，我諗談唔上。」他說各個社福範疇，林鄭任內都追不上需求，比對過去25年，進展一樣緩慢。

「政府這個階段要諗諗，係咪所有嘢都可以獨力承擔！」周永新指，以改善院舍環境為例，如果政府獨力承擔，每年動輒需要百幾、二百億元，反問何不考慮仿傚其他國家引入「長期照顧保險」？他指，政府必須有破格的理財觀念及管治思維，「財金官員成日最後講嗰句，『財政上行得通就做，行唔通就唔做』，根本唔係諗個服務對市民的生活影響，個個淨係諗自己嗰瓣。」他指官僚的運作下，財政紀律就是看收支行事，一有財赤，就「一刀切」讓路。

資本主義須隨時代變遷　財政紀律不能死守

另一座攔路「大山」就是商界利益，當年周永新曾經提出改良方案，改由政府一方承擔，但申請「全民老年金」門檻升至70歲，令到受惠人數減少，財政上也只能支撐幾年。他指商界根本不認同香港要有福利：「成日覺得香港唔係福利國度，總之一講到要加多啲稅，畀多啲錢，就反對，思維唔改㗎！」

周永新指，《基本法》確列明資本主義制度「五十年不變」，但概念上都會隨時代變遷有所轉變；第107條要求政府「量入為出，力求收支平衡，避免赤字，呢啲都係原則性，唔係叫你死守」。他指如果「大山」不破，很難期望福利民生政策會有本質的改變，「只會繼續頭痛醫頭，腳痛醫腳」，繼續錯失整全的福利規劃。

香港已經進步到一個階段，唔能夠再用港英時代嘅觀念解決民生問題。政府本質上係唔認同透過增加稅收去維持制度，佢哋亦覺得一種全民性、不限資產的制度係唔可以接受，思維上認為應集中資源幫有經濟需要的人。對香港資本主義制度嘅認知，停留在港英時代，咁點樣行『一國兩制』呢？

曾對林鄭抱期望　寄語李家超勿包攬決策執行

這場40年的「全民退保」運動未見終點，周永新說雖然見慣官僚作風，但確實曾對林鄭抱有期望：「由佢做社署署長、民政常秘都好多接觸，一路落嚟到今日，我諗佢係一個好勤力做嘢嘅人，好想做一啲野。或者我當時都有啲期望，佢能夠一改政府一貫以來嘅諗法。」但最後，歷史交出不如民意的答案。

被譽為「社工之父」的周永新與歷屆特首都交過手，被問到哪位特首作風最破格？他不點名指有兩、三位特首，當聽到他提改變管治思維時，都會搬出《基本法》擔心會否觸犯條文，篤信「無形之手」的曾蔭權更「完全倒退」：「根本唔認為政府要做野，市場做晒最簡單，問題會自己解決。」而董建華就最有願景，舉例「八萬五」、專上教育比例、到母語教育都提出過理念，但卻受制於政務官阻力。

周永新稱，這一刻難以評論候任特首李家超，但寄望他可以突破舊有管治思維及障礙，也要避免林鄭治下，由特首一手包辦決策及執行的做法。他指特首只須提出願景、作出決策，再由下級執行，否則究責無從、也難以做到上行下效。