千億赤字｜滅赤時間表再拖會違《基本法》？ 公務員減薪有幫助？
財政司司長陳茂波昨天（2日）預告本財政年度的政府赤字將會高達一千億元，較今年初預算案估算的481億元高出逾一倍，是連續第三年綜合帳目「見紅」兼錄得逾千億赤字、也是近五個財政年度第四度錄得赤字，連帶政府的「滅赤」時間表也推遲。不過，陳茂波聲言他絕對有信心在未來三數年內恢復收支平衡，但他未有交代具體「滅赤時間表」，前景真的如此「樂觀」？
據了解，陳茂波所指的未來三數年能扭虧為盈，是原本預測下年度便能回復正數的政府綜合帳目，至於對政府經常帳的影響，當局尚未交代。但無論如何，滅赤時間表再度推延，會否違反《基本法》規定？
為了「滅赤」，佔政府經常帳支出近26%的公務員薪酬開支已成「眾矢之的」，有意見倡議公務員明年至少應全體凍薪甚或減薪，減薪幅度更要達一成，又能否發揮緩減財政壓力的作用？
陳茂波昨日（2日）在立法會財經事務委員會會議上交代本港最新經濟狀況時，預告：在計及發行債券收入及償還到期款項後，初步估算二○二四／二五年度的綜合赤字大約1,000億元，高於今年預算案預計的481億元。他把赤字擴大歸咎於受地緣政局及全球經濟增長放緩等因素影響，今年香港資產市場仍然受壓，影響了政府在賣地、樓市印花稅及利得稅等收入。面對來年不明朗的外圍經濟環境，當局會繼續檢視收入、開支及財政儲備的水平，同時考慮社會當前和長遠的需要，擬定相應的措施和財政安排，以期在未來數年內恢復收支平衡。
財赤暴升一倍，一方面令社會震驚。但另一方面，財政狀況遠差過預期是「有跡可尋」，畢竟陳茂波昨日交代財政仍「見紅」原因，是過去幾年一直存在的問題，即使疫後通關復常，也未能為本港疲弱的經濟「驚喜」。
陳茂波去年原預計，踏入本政年度，儘管經營和非經營帳仍會見紅，但基於發債等收入，政府綜合帳目錄得96億元盈餘；政府的經營帳也會在2025-26年滅赤，非經盈帳則在2027-28年度扭虧為盈。
滅赤時間表早已一推再推
不過，他在2月公布的本年度預算案中，交代最新五年中期經濟預測，便推翻去年的預測，當時的最新預計，是本財政年度綜合帳目由去年預計96億元盈餘，變成481億元赤字。而政府經營帳目會在2026至27年度恢復盈餘，較去年預算案預測的2025-26年度推遲1年，即連續三年經常帳入不敷支；非經營帳的入不敷支情況要在2028-29年度才重現盈餘，同樣延後1年。
陳茂波當時明言，要達至政府最新的中期預測目標，必須符合4個假設，分別新財政年度經濟增長率可達2.5%-3.5%，之後4年的經濟增長也有每年3%；政府開支佔本地生產總值比例逐步下降，由24.6%降至20.6%；未來幾年每年發行介乎950億至1350億元的綠色及基建債券；及地價收入可佔本地生產總值3.4%的較保守估算平均水平和利得稅等稅收保持與經濟增長率相若的增幅。
不過，昨日的千億財赤「震撼彈」，已把原定的綜合帳滅赤時間表推翻，陳茂波雖然稱有信心未來三數年可回復收支平衡，但沒有清晰說明究竟是3年抑或要更長時間才能滅赤。他也沒有交代政府經常帳何時能重回正數。因為，經常帳扭虧為盈的時間表本來已較綜合帳目遲，若經常帳持續「見紅」是否代表本港出現結構性財赤？綜合帳與經常帳「滅赤」時間表一拖再拖，又會否抵觸《基本法》第107條的要求？
香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。
回看當年第107條的訂立過程不無爭議，起草委員對條文字眼多番斟酌，最終條文獲保留，但沒有為「量入為出」劃線，其實保留很大的詮釋空間，這相當可能暗示，制訂者想預留最大的空間，讓特區政府自主決定。
因此，香港要擺脫財困，《基本法》的規定未必會帶來限制。但看陳茂波對滅赤的「樂觀」是建基於特區政府致力開拓新興市場、擴大經濟容量，積極招商引資等的措施。行政長官李家超今日出席行會前被問到連續三年出現千億財赤的對策時，除了表明政府會從開源節流入手，開源時更會「忍手」以降低對市民的影響，又指政府會推出不同措施來增加經濟動力以刺激、提振經濟，增加企業收入，及增加政府的財政收入。
但正如陳茂波所指的地緣政局和全球經濟放緩等大環境，暫時也未見有能解決的跡象，加上美國的特朗普明年回朝，更增添不明朗因素，前景是否一如政府的預計的樂觀？
正由於政府的信心滿滿，但又未見有何新招，令外界有揣測會否靠發債「填氹」。不過，政府一貫強調發債不是為了減少赤字，是用作發展基建項目，是特定時期的特定支出，且預期長遠可帶來收入，兼且是非經常帳收支，不會對政府的經常帳帶來結構性債務。
若果不是「靠借渡日」，除了一系列振興經濟的開源方法，節流方面又可以有甚麼招數？綜觀政府的財政，政府綜合帳目除了包括政府的一般收入帳，主要處理各部門的日常開支，包括醫療、福利、教育等日常支出，也即是一般所指的經常帳或經常開支，還包括非經常帳或非經常開支，分別有八個基金主要用於投資或支付非經常開支和政府貸款，當中基本工程儲備基金為工務計劃、徵用土地、非經常資助金、及贖回土地交換權利提供資金，收入則主要來自地價收益。
以本年度的財政預算為例，五千八百億元政府經常開支中，三大支出範疇包括社福、衞生和教育，均分別逾一千億元，相信在要讓市民生活有幸福感、人口老齡化和要配合發展創科和高端人才聚集高地的原則下，三者皆是難以削減開支；在經濟前景不明朗情況下，特首又表明開源時會「忍手」，能成功開源的途徑也不免有局限。再者，正如陳茂波所指香港仍在經濟逆周期，若突然大幅削滅開支、尤其工務工程支出，也會對經濟構成衝擊。
政府財政過去很大程度也依賴土地收入，如今因經濟下行，土地收入也大不如前。預算案原預計今年的土地收入達330億元，但今年截至十月底，政府的賣地收入只有37億元。若果經濟未能回復興旺，土地收入相信也持續維持於低水平。而進入改革年代的香港，財政上未來又應否走回舊路，過度依賴土地收入，也是政府要深思的問題。
政府經常開支另一個重要板塊，必然是公務員薪酬，以2023-2024年度的公務員薪酬開支為例，支出為1562億元，佔政府經常開支25.98%。若政府決定全體公務員明年凍薪，政府可以省下可能因加薪而導至的額外支出。以今年行會最終決定不完全按薪酬趨勢調查結果調薪為例，全體公務員劃一加薪3%，造成的額外開支約133億。
若公務員減薪要立法 議員認為可行性不高
若更進一步即公務員減薪，又以有人倡議的減薪一成推算，政府也可節省約一百五十億元經常開支。不過，公務員減薪並不是一個單約純的行政決定，需要另行立法。而透過立法減薪早有先例，2002年政府宣布按薪酬趨勢調查指標減薪時，基於政府與當時大部分公務員的聘用合約安排中，並沒有明文授權政府減薪，政府認為要穩妥執行減薪，必須制定《公職人員薪酬調整條例》以分期落實減薪，當時的法律意見更表明，若日後要再削減公務員薪酬，必須再度立法。
不過，有立法會議員認為，明年正值立法會換屆選舉之年，議會會期本屆緊迫，若要再審議一條公務員減薪的法例，時間上的可行性不高，更遑論當中可能引發的爭議。有議員坦言，公務員隊伍有近十八萬人，還有資助機構員工也會受公務員凍薪或減薪的決定牽連，如此龐大的選民基礎，有意連任的議員也許會有所考量。
當然，公務員凍薪或減薪確能為政府節省經常開支，即時對改善政府財政未必有立竿見影之效，但節自了的經常開支長遠可有累積的效應，同時也可以營造與市民共渡時艱的形象。但反過來也有意見認為，若收入相對穩定的公務員隊伍也要面對凍薪或甚至減薪，將會進一步削減社會上的消費力，畢竟經濟可能進一步受到打擊。
究竟政府最終會如何取捨、又會否有突破性招數來滅赤以符合《基本法》規定，可能還是要等明年2月26日公布的下年度預算案方能揭盅。