烏克蘭綑綁美墨邊境：拜登的「一石二烏」、澤連斯基的聖誕禮物

烏克蘭總統澤連斯基（Volodymyr Zelensky）日前訪問華盛頓之後「空手而回」。美國眾議院12月15日正式開始聖誕、新年長假，拜登（Joe Biden）為烏克蘭準備的600億美元撥款未有着落。共和黨籍的眾議院約翰遜（Mike Johnson）在見過澤連斯基之後，更批評拜登當局在烏克蘭並無戰勝策略。

奇怪的是，在眾議院的同事們都準備飛回家鄉之際，民主黨籍的參議院多數黨領袖舒默（Chuck Schumer）卻決定延遲放假，並計劃在聖誕日前的一周時間盡最後努力通過拜登綑綁烏克蘭、以色列、台灣、美墨邊境移民政策的法案。他聲言「無論如何」下周都會在參議院進行投票。

拜登的法案早前已被參議院否決過。但在澤連斯基12月12日訪問華府失望而歸之後，事情卻似乎出現了變化。

國會共和黨人之所以不願意通過援烏撥款，除了一小撮真正的親俄政客和孤立主義者之外，其實只是藉機將援烏撥款同美墨邊境移民管制政策綑綁，要求拜登恢復特朗普時代的邊境移民限制。（按：根據兩位《外交政策》記者的估計，單純的援烏法案在眾議院和參議院分別可得到超過350票和90票支持。）

根據截至9月的2023年財政年度數字，美墨邊境被截停移民人數超過240萬，再創歷史新高（按：2022年數字原本也是歷史新高）。

拜登本年中取消了新冠疫情緊急狀態下直接驅離移民、不給予難民身份申請機會的「Title 42」法律權力之後，開始採取一手硬一手軟的方法去控制移民人數。

當局建立了手機程式預約等方式去系統化難民申請，並宣布任何未經預約的難民申請將被假定為不合資格，希望阻止人們直接到美墨邊境闖關。同時，拜登又利用人道釋放的方式讓在美國有親戚朋友支持的多個國籍人士逗留美國，並為本來已在美國的委內瑞拉人提供臨時工作許可。

然而，手機預約因為管理問題而供不應求，到美墨邊境闖關的人數不跌反升。美墨邊境移民，很快就變成2024年選戰的重要議題之一。

讓拜登更為頭痛的是，共和黨控制的德州（Texas）去年起帶頭將邊境移民直接送到北方的民主黨大城市。其中，紐約市首當其衝，2022年春季以來已接收了15萬名移民，現時一年的花費已高達50億美元，到2025年更可能升至120億美元。市長亞當斯（Eric Adams）一直要求拜登援助，但拜登最後也只是用給予委內瑞拉人工作權的方式都稍減照顧移民人口的成本。同類情況也擴散到芝加哥等其他民主黨城市。

在民主黨進步派擁抱「開放邊境」的背景之下，拜登也不敢太過高調限制移民，但他卻知道移民不受控制，將會嚴重打擊其選情。於是，本年10月以來，拜登可算是暗招連連。先是暫時緩解針對委內瑞拉的制裁，換取美國可以將委內瑞拉籍移民遣返該國，成效可算是立竿見影，10月委內瑞拉移民越境人數馬上減半。同時，拜登亦以部份國會撥款只能作興建邊境圍牆之用為理由，重啟了特朗普時代的建牆工程。

拜登10月正式提出的1,000億美元烏克蘭、以色列、台灣、美墨邊境法案，看似是以援烏為主體，但其實拜登也想借「美墨邊境撥款換取烏克蘭援助」的觀感，將加強美墨邊境執法包裝成他在共和黨相迫之下的妥協，以減少民主黨進步派的反彈－－但實際上，減少移民入境對拜登選情本身也有利。

問題是，共和黨當然看到其實拜登有政治誘因去收緊移民政策，也就打蛇隨棍上，提出愈來愈多的要求，對邊境移民管制追加撥款執法已不足夠，還要直接收緊移民政策，甚至是回復特朗普時代的政策。

踏入12月，拜登的立場似乎開始鬆動。根據《華爾街日報》12月13日的報道，拜登正準備在三個方面向共和黨讓步，一是恢復類似「Title 42」直接將邊境移民驅趕的權力（民主黨人的條件是當一個過境口岸每日非法移民入境人數超過特定數字，此等權力才生效）；二是加大對難民申請者的拘留，減少在等候申請審批期間將他們直接釋放；三是提高初步篩選難民申請者的門檻並擴大政府快速遣返移民的權力。

不過，共和黨似乎還在要求拜登與墨西哥達成協議，要求難民在墨西哥等候申請審批，並收緊行政機關的人道釋放權力。

無論是共和黨，還是民主黨，對於此等美墨邊境移民談判的評價，暫時可算是好壞參半。由於談判牽涉的人物不多，華盛頓政壇大多數人對於箇中細節也不知曉。

拜登的最佳期望，當然是能在聖誕節前在參議院通過其援烏撥款綑綁美墨邊境移民政策的法案，來年將球交到眾議院腳下。雖然眾議院議長約翰遜口上強硬，但從其14日通過《國防授權法》，並沒有強硬要求加入限制軍中墮胎條款的做法來看，約翰遜也是一個願意合作的人物。

共和黨人當然知道，如果援烏撥款不獲通過，烏克蘭來年有可能會敗於俄軍之手，因而變成另一個「阿富汗」，衝擊拜登選情。但他們也同時要考慮到，如果拜登不惜得罪民主黨進步派在美墨邊境問題上妥協也換不得共和黨人通過撥款的話，這個「阿富汗2.0」在美國選民眼中也有可能會變成共和黨的責任，而民主黨更能得到一個「共和黨只為爭權而放棄管控移民」的宣傳角度。

到底拜登將烏克蘭撥款和美墨邊境移民政策綑綁的「一石二鳥」算盤能否打響？澤連斯基又能否在一次又一次的失望之後收到「聖誕禮物」？答案將在日內揭曉。