聯合國改革：澤連斯基爭取全球支持的切入點？

9月20日，俄烏戰爭爆發後首次親往紐約聯合國總部參加大會的烏克蘭總統澤連斯基（Volodymyr Zelensky）向聯合國安理會發表講話。在此澤連斯基並沒有繪影繪聲地描述烏克蘭被俄羅斯軍事進侵的各種慘況以爭取同情，卻將講話重點放在聯合國改革之上，正好呼應了這次聯合國大會多方領袖的發言主題。

澤連斯基聲言「烏克蘭軍人正在用他們的血去做聯合國安理會應該透過投票來達成的事」。他批評「在侵犯者手中的否決權將聯合國推進僵持局面之中」。

驟眼看來，澤連斯基的發言跟前一天巴西總統盧拉（Luiz Inácio Lula da Silva）面向聯合國大會所表達的改革呼聲同出一轍：「聯合國安理會正在愈加失去公信力，這種弱點特別來自一些為了領土擴張或政權更迭而發動未經授權的戰爭的常任理事國，安理會的癱瘓是其改革迫切性的明證。」

「澤三點」

跟盧拉一般，澤連斯基同樣籲聯合國必須改革。他提出了三點。其一，聯合國大會應該有反駁安理會常任理事國否決權的機制，在來自亞洲、非洲、歐洲、南北美國、太平洋地區總共三分之二成員國的表決下，應能通過有法律約束力的相關決議。

其二，安理會現任五個常任理事國的代表規模應該得到擴充，加入非洲聯盟、日本、印度、德國，以至伊斯蘭世界、拉丁美洲和太平洋國家的代表。

其三，對於侵犯領土完整和國家主權的行為，聯合國應有包括制裁在內的迅速回應機制，讓相關決議自動登上大會進行表決。

澤連斯基的倡議，呼應了這次大會各方領袖提倡聯合國改革的主題。除了巴西總統盧拉之外，從美國盟友日本首相岸田文雄、在俄烏戰爭中左右逢源的土耳其總統埃爾多安（Recep Tayyip Erdogan），到理論上屬於俄羅斯後院的哈薩克總統托卡耶夫（Kassym-Jomart Tokayev），再到聯合國秘書長古特雷斯（Antonio Guterres），甚至是最大「既得利益者」美國總統拜登（Joe Biden），都將聯合國改革掛在口邊。

其中，擴大聯合國「五常」的規模是各方焦點所在。埃爾多安明言「世界比五個為大」，拜登也表明支持聯合國安理會常任和非常任理事國數目的增加。

對於五常國家而言，支持擴大安理會常任理事國的規模，無異於削弱自身權力，當然是明白不過的外交空談，只用以拉攏其他「牆外」國家。

但客觀而言，俄烏戰爭的持續確實構成了聯合國機制不能有效運作的明實證據。因此，像巴西、土耳其這些在俄烏戰爭中並無明確站隊的國家，也利用了這個機會呼籲改革，對五常施加壓力，一方面確實是要讓聯合國的權力分配能夠與時並進，另一方面也是要試圖增加本國的國際影響力。

在這個問題上面，烏克蘭確實與這些國家有利益契合之處。

俄烏戰爭爆發之後，俄羅斯不應該直接繼承蘇聯的安理會常任理事國席位，已經成為了烏克蘭社會的主流意見，也是該國國際關係專家們經常在國際舞台上宣揚的主張。然而，要其他國家接受此等激進觀點，頗為困難——特別是，就連烏克蘭的盟友英國也不會支持此等「先例」，畢竟英國也有可能要面對蘇格蘭獨立後誰來繼承五常之一地位的情況。

改而以聯合國改革去削弱俄羅斯的否決權，則更能切合其他國家的胃口。這次澤連斯基將聯合國改革定位為其戰後首次在聯合國登台的重要主題，很明顯就是想藉此拉攏其他國家支持烏克蘭在俄烏戰爭上面的立場，特別是澤連斯基要求俄羅斯全面交回領土的和平方案，並希望將支持烏克蘭與改革過時的聯合國權力分配劃上等號。

美國會配合嗎？

不過，澤連斯基作為「區區烏克蘭」的代表，談聯合國改革，只能停留在談的層次，真正能決定烏克蘭能否藉此爭取到不站隊國家支持的，大概只有美國。

根據《華盛頓郵報》本年6月的一篇報道，美國駐聯合國大使已在幕後跟其他國家商討，希望提出一個安理會的擴員方案，而英、法等另外兩個五常之一對此方向也表示支持，特別是希望能將德國、日本、印度、巴西和至少一個非洲國家加入常任理事國行列。

問題是，美國為了保住權力，其改革主張的核心之一是把「常任地位」和「否決權」分開，支持擴大常任國規模，卻不擴張否決權。這種前設將安理會常任理事國擴大變成虛有其名的改革，當然不會獲其他國家接受。

只要美國的立場不鬆動，澤連斯基的改革呼聲，也只能是一種泛泛之談而已。澤連斯基作為棟篤笑演員，面對不同觀眾都懂得要說怎麼樣的話，但說話本身若然沒有實質權力去支持，人們聽着受落也不會改變其現實政治的計算。