美國炮製「全球搖擺國家」概念以擴大陣營︱專家有話說

2012年，美國智庫德國馬歇爾基金研究員丹尼爾·克里曼和新美國安全中心總裁理查德·方丹提出「全球搖擺國家」（Global Swing States）的概念，將巴西、印度、印尼和土耳其四國歸入其中。十年多之後，2023年5月，德國馬歇爾基金會在該研究基礎上將沙特、南非兩國添加其中。「全球搖擺國家」從「全球搖擺四國」發展為「全球搖擺六國」。相應地，「全球搖擺國家」概念漸趨成熟並被定義為：在國際政治中具有重要影響力，但對國際合作偏好不同的國家。

表面上「全球搖擺國家」概念是一個學術話語，而結合當前的國際形勢和美國外交政策動向來看，實際上更多的是美國的一個政策術語，表明在新的國際形勢下，美國為維護其霸權利益，通過「全球搖擺國家」概念的提出與對全球不同國家類型的劃分，為拉攏更多的「全球搖擺國家」擴大美國陣營、謀取國際話語權而精心設計的外交戰略話語。

一、「全球搖擺國家」的話語建構和議程設置

（一）「全球搖擺國家」來源於「搖擺州」「搖擺文明」和「全球搖擺國家項目」

從專業術語來看，「搖擺國家」由美國「搖擺州」概念引申而來。在美國政治中，「搖擺州」決定着總統選舉結果；而在地緣政治中，「搖擺國家」可能決定國際力量平衡。從國際淵源來看，「搖擺國家」受到美國學者亨廷頓（Samuel P. Huntington）《文明的衝突》一書啟發，他將日本、俄羅斯和印度視為三大「搖擺文明」。從國家戰略來看，「全球搖擺國家」話語建構和推廣是美國「全球搖擺國家項目」的研究內容。該項目由美國拜登政府背景的美國智庫德國馬歇爾基金會和新美國安全中心兩大機構共同領導。

（二）「全球搖擺國家」與「全球南方」存在着議程和戰略關聯

相對於廣泛的「全球南方國家」而言，範圍更小、體量較大的「全球搖擺國家」更有助於美國在「全球南方國家」中尋到核心着力點和推進點。正如2023年德國馬歇爾基金會報告所言，「全球搖擺國家」概念就是為了把這些國家（「全球搖擺國家」）與其他國家（「全球南方國家」）區分開來，希望美國政府將它們作為外交和軍事拉攏的重點。歐亞集團主席克里夫·庫普尚（Cliff Kupchan）也持相同看法，認為「全球搖擺六國」將決定地緣政治的未來，這些南半球的中等強國應該成為美國政策的重點。

（三）通過確定新外交範式，給予巴西、印度、印尼等國家國際地位

在美國看來，中國利用金磚國家、上合組織等機制將南半球的中等大國拉入到非美國體系，破壞了美國建立全球穩定霸權和西方民主體系的計劃，尤其是印尼、沙特、土耳其等國申請加入金磚國家後，美國對華戰略焦慮直線上升。而在美國看來，其推進的「全球搖擺國家」概念不僅可以緩解其對華焦慮，還可以通過為缺乏國際地位的發展中大國提供國際地位與活動空間，實現戰略拉攏。美國推進該概念的理論邏輯是，「全球搖擺國家」範式可以填補國際體系過渡階段的理論空白（即大國博弈階段的其他發展中大國的歸屬與站隊問題），賦予這些行為體權力。

（四）「全球搖擺國家」是美國根據國家屬性、博弈特性等做出的戰略計算

「全球搖擺國家」與「全球樞紐國家」關聯較大。「全球樞紐國家」典型代表是韓國，這也是韓國尹錫悦政府力推的國家概念。比較小的發達國家、比較大的發展中國家兩類集體是大國博弈核心爭取對象。比較小的發達國家比較親美，但體量有限，更多具備聯結、聯繫的角色，宜採用「樞紐」概念。比較大的發展中國家多為發展中國家，對華經濟依賴且對美存在排斥，更加需要其承擔中立、穩定的角色，宜採用「搖擺」概念。大國博弈、俄烏衝突等正在重新定義世界各地的聯盟和戰略關係，美國需要重新思考其與亞非拉等地區主要國家的接觸，擴大與這些國家的關係。

二、「全球搖擺國家」概念帶來的影響

（一）美國以「全球搖擺國家」引導「全球南方國家」試圖擴大美國陣營

亞非拉廣大發展中國家是大國博弈的中間地帶，美國在難以實現集體突破的情況下，開始採取集中或賦權策略：通過「點、線、面、體」遞次推進，先拉攏或賦權「全球搖擺國家」，然後通過「全球搖擺國家」引導「全球南方國家」，從而擴大美國陣營。巴西在拉共體、印尼在東盟、印度在南盟、南非在南盟、沙特在阿盟、土耳其在伊合組織中的核心領導地位，決定了他們的外交傾向會深刻影響所在組織及其成員的外交方向。此外，「全球搖擺六國」分散於亞洲（中東、南亞、東南亞）、非洲、歐洲、南非洲不同地區，導致這種影響是全球性的。

（二）「全球搖擺國家」帶領「全球南方國家」試圖成為「不結盟集團」

類似於「印太戰略」概念，「全球搖擺國家」概念被美國大力推廣並被逐漸接受後，會被視為一種組織或機制，中間地帶的發展中大國會力求從大國博弈中獲得最大利益，同時將成本和風險降至最低。它們還可能會嘗試根據自己的偏好和原則，來塑造利己的全球秩序規則和規範。在印度、印尼、南非等國家看來，在大國博弈之間採取戰略對沖和尋求事態平衡，不如藉助「全球搖擺國家」平台或機制獨立行動，作為集團領導者帶領「全球南方國家」成為類似冷戰時期的「不結盟集團」。

（三）「全球搖擺國家」領導的「全球南方國家」試圖在大國博弈中成為「極」

大國博弈、俄烏衝突、貿易戰、科技戰等各種國際事件的發生導致國際局勢和格局發生深刻變化，多數發展中國家尚未做好充分準備，處於模糊朦朧的狀態。而美國則趁機試圖通過「全球搖擺國家」概念將全球幾大發展中大國以某種形式勾連起來以作為集體行動的平台。如此，美國可以集中與其交往（分而治之的方案不適合部署），尤其是美國看中的印度在其中的西化引導。此外，這些國家對於不結盟依然保持歷史情節，而「全球搖擺國家」以及「全球南方國家」概念可以給予他們地位認可和政治歸屬。

未來，美國會在外交中加強拉攏「全球搖擺國家」甚至「全球南方國家」的政策力度，擴大美國陣營勢力範圍。值得注意的是，美國盟友日本等國也在積極配合美國的行動，開始拉攏所謂的「全球搖擺國家」以及「全球南方國家」。2023年5月，日本就曾邀請巴西、印度、印尼、非盟輪值主席國科摩羅等國參加七國集團（G7）峰會。「全球搖擺國家」概念已經從學術界走向戰略界，從學術術語走向地緣術語。

作者：杜志遠，上海外國語大學國際關係與公共事務學院講師