美英《大西洋宣言》再次突顯拜登「新華盛頓共識」的致命弱點

6月8日，上任後首次訪問白宮的英國首相辛偉誠（Rishi Sunak）與美國總統拜登（Joe Biden）簽署了所謂的《大西洋宣言》（Atlantic Declaration），確立兩國在人工智能（AI）、關鍵原料、潔淨能源、供應鏈、國防工業等各個層面的合作方向。拜登稱兩國經濟夥伴關係是所有英美合作的「力量之源」，辛偉誠則指宣言的達成以行動方式展示出脫歐後的英國會是何等可靠的夥伴。

辛偉誠這一次訪美，無疑象徵了拜登治下英美「特殊關係」的重建。此前的保守黨首相約翰遜（Boris Johnson）和卓慧思（Liz Truss）都是明確無誤的「反歐」政客，與拜登團結歐洲盟友的政策不合。辛偉誠上台後卻大大改善了英歐關係，與法國總統馬克龍（Emmanuel Macron）達成了難民處理、國防等不同層面的合作，也一舉解決了英歐之間在北愛爾蘭邊境檢查的長久爭議。拜登對於辛偉誠的執政當然甚為滿意。

不過，高舉貿易自由化的「華盛頓共識」今天在華府兩黨政界已沒有市場，拜登也無法透過推動「美英自由貿易協議」的方式去「獎勵」辛偉誠。因此，像《大西洋宣言》這樣的非自貿協議貿易合作就變成了唯一出路，正如拜登對印太國家提出的「印太經濟框架」（IPEF）一般。

「自貿協議」的缺席

《大西洋宣言》的協議內容大概可以分成兩類。一種是經貿方面的零碎合作，另一種則是以地緣政治主導經貿關係的宣示。

第一種合作的最大項目，大概就是啟動雙方的關鍵材料協議談判，其目標就是要讓使用英國製電池的電動車也能受惠於美國《通脹削減法》（Inflation Reduction Act）內的電動車稅務扣減補貼。這跟美國早前與日本達成的協議差不多。

另外，拜登也承諾將要求國會通過立法，將英國加入到美國國防生產法律的「國內來源」（domestic source）範圍之中，方便兩國在「澳英美聯盟」（AUKUS）等不同領域的國防工業合作。

除此之外，宣言也包括建立英美「數據橋樑」等更為旁枝末節的經貿合作項目。

宣言的主體，則在於地緣政治主導經貿關係的意識形態宣示。當中的項目也不出人們意料之外：在關鍵和新興技術上的科研合作、動員戰略性技術上的私人投資、合作以國家安全來考量對外投資風險、整合出口管制政策、減少關鍵技術供應鏈的脆弱性等等。

另外，由於辛偉誠政府有意在AI規管上扮演領導地位，在出訪前就特意宣布英國將會在本年秋天舉辦首個AI規管的全球性峰會，歡迎「志同道合」（like-minded）的政治和行業領袖參加（按：也就是說排除中、俄等國在外），在《大西洋宣言》中，拜登也「賞面」地承諾美國將派出高層人員參加，以示捧場。

整體而言，《大西洋宣言》確實處理了美英經貿關係當中的一些小議題，卻遠遠及不上人們設想中的「美英自貿協議」，只能算是有勝於無。

美國外交的經貿短板

無論在辛偉誠、拜登只能以《大西洋宣言》取代自貿協議的事實，還是在宣言的內容本身，我們都可以看到一種思潮的影子，那就是所謂的「新華盛頓共識」。

這一套主張的代表倡議者是拜登的國安顧問沙利文（Jake Sullivan），其主要論點就是西方要放棄上世紀80年代以來高舉自由貿易、市場機制的那一套「華盛頓共識」，而要用國家安全、地緣政治等考慮來制訂經貿政策——為了美國的國家安全，一些關鍵材料和產品的開採和生產一定要搬回美國，又或者美國的盟國；為了地緣政治的競逐，高科技產品的對華出口必須要受到「小院高牆」式的限制。

然而，國家安全和地緣政治都是解讀空間極大的模糊概念。將經貿政策建基於此很容易就會出現差錯。例如國家安全的考量就有演變成國家利益至上的保護主義的傾向，拜登的晶片法案和氣候法案的種種行業補貼就被歐洲國家批為「美國優先」（America First）的變奏。

而講究地緣政治國家權力的競逐，也容易讓人忽略經貿關係本身也是國家權力的重要一環。自2016年特朗普上台以來，華府兩黨政客一方面愈來愈關注與中國的地緣政治競爭，另一方面卻失去了推動貿易自由化的動力，甚至變成了自由貿易的反對者。於是，拜登上台以來對外經貿關係的經營只能集中在「出口術」，推出了一大堆沒有內容的名目——「印太經濟框架」就是其中的表表者。

經過一年談判後，美國商務部在5月27日發表聲明，稱「印太經濟框架」的14個國家達成了「實質結論」（substantial conclusion）。可是，細究其內容，這個結論依然是一連串空洞無物的目標，而其唯一可見的「實際行動」，就是多建立3個跨國架構，來討論供應鏈、供應鏈危機應變和勞工權益。換句話說，結論就是繼續討論。

由於《大西洋宣言》只牽涉美英兩國，更容易達成具體合作，因此才有了一些具體行動上的內容。但除了這些小細節之外，其本質與「印太經濟框架」無異。經貿關係上的短板依然是拜登聯結盟友外交政策的致命弱點。