糧食危機下看美國的農業政策｜安邦智庫

俄烏衝突顯著提高了全球發生糧食危機的幾率，更是凸顯了糧食安全問題的緊迫性，在此大背景下中國農業將面臨着更高的發展要求。實際上，這還不僅涉及到糧食安全問題，在中國還關係到小農經濟下眾多農村人口的生存問題。

一般來講，農業發展水平與各國的農業政策都有很強的相關性。這是因為農業是一個特殊的產業，既有一般的產業屬性，同時生產經營嚴重受制於自然條件，且農產品需求彈性小，農產品市場均衡具有與生俱來的脆弱性，也就不能單純依靠市場機制進行生產和需求調節，農業發展以及農民利益的保障離不開政府層面給予的必要支持。縱觀全球，世界上許多發達國家往往都是農業發達國家，如美國、法國、澳洲、荷蘭，甚至以色列，都有發達的農業。因此，研究這些發達國家的農業政策，對於中國發展農業將是一種有益的借鑑。

在這其中，美國既是世界上最大的經濟體，又是農業最發達的國家。與美國政府在工商業中所宣稱的「自由放任」不同，農業領域自其1776年建國以來便一直制定與執行着有計劃的「政府干預」，即所謂的農業政策。長期以來，美國的農業政策致力於保障農民收入、穩定農產品價格、保護農業資源和生態環境以及擴大農產品出口，為此在農業補貼、農業資源和生態環境保護、農產品對外貿易、農業保險等方面都有針對性設計。

農業補貼是美國農業政策的核心內容。據統計，目前美國種糧補貼占農民收入40%。與之對比，歐盟為50%，韓國、日本則高達60%，中國僅為21.3%。每年美國政府提供的直接和間接農業補貼甚至約佔農民平均收入的40%，並以補貼為核心，滲透到農業政策的各個方面。

首先是直接補貼，其又可分為直接收入補貼、逆周期收入支持計劃和水土保持休耕補貼。直接收入補貼由政府按照基期的補貼產量和補貼面積確定，不與當年的種植面積和市場價格掛鈎。如果農產品市場價格低於目標價格，政府就會啟動逆周期收入支持計劃來補貼農民收入。耕地處在環境敏感地區的農戶，可以根據自願原則，與政府簽訂長期租地合同，暫停該土地的農作物種植，租金由政府和農戶共同商定。間接補貼包含低息農業貸款和農業保險補貼計劃。低息農業貸款主要是幫助創業農民和低收入農戶從事農業生產經營活動。二是農業保險補貼計劃，這屬於美國政府對投保農戶和商業性保險公司的雙向補貼。美國政府不僅對農戶進行保費補貼，而且對承辦農業保險的商業性保險公司進行補貼，還通過聯邦農作物保險公司向商業性保險公司提供再保險。

美國是世界最大的農產品出口國，農產品出口比重占農業銷售總額的25%以上，農產品對外貿易政策是美國最重要的農業政策之一。經過多年的完善和發展，形成了較為完整的農產品出口促進政策體系：一是出口信用擔保計劃，包括商業出口信貸擔保計劃、供給方信用擔保計劃、農用設備擔保計劃等；二是市場開發計劃，包括市場增長計劃、國外市場開發合作計劃和新興市場計劃；三是針對技術性貿易壁壘的出口補貼計劃，包括生物技術與農業貿易計劃，以及特殊農作物技術支持計劃；四是出口補貼計劃，包括出口倍增計劃和乳製品出口獎勵計劃。

需要指出的是，美國的農業政策邊界較為寬泛。食品與營養計劃是美國農業預算支出規模最大的項目，約佔美國農業財政預算總支出的80%，而其主要目的是為所有低收入家庭提供食品和營養保障。雖然美國農業人口只佔總人口的2%左右，但通過農業政策可以直接獲得食品和營養補貼的人口卻超過美國總人口的10%。據統計，平均每月約有4,210萬美國人可以領到680億美元的補充營養補助，約有3,000萬學生（約佔學齡人口的44%）可以從122億美元的學校營養午餐計劃中受益。

此外，美國農業部門較多地享受了稅收政策優惠：一是延期納稅政策，即可以將一部分尚未出售或雖已出售但未收到現金的農產品遞延至下一年度納稅；二是減稅政策，即對於用於購買機器設備、生產用房及飼養一年以上的牲畜等支出可以作為資本支出從當年收入中扣除；三是免稅政策，即對於出售農業固定資產所得可以免除60%收入的稅負；四是固定資產加速折舊的稅收優惠政策；五是農業保險免稅政策，對美國聯邦農作物保險公司的特許經營權、資本等財產，以及直保合同和再保合同的保費、支出和利潤等，均免除一切賦稅。對於商業性保險公司，如果其經營聯邦農作物保險計劃中的農業保險業務，也免除除營業稅之外的其他稅負。

最終分析結論：

一直以來，美國的農業總產值、農業勞動生產率和主要農產品出口額都高居世界首位。美國農業人口還不到全國人口總數的2%，卻能夠在嚴格實行休耕、退耕和限產的制度安排下，成為世界最大糧食出口國，成為現代農業最發達的國家之一，除了得天獨厚的自然條件和較為發達的科學技術之外，農業政策所起的關鍵作用不可忽視。

本文轉載自安邦智庫3月22日「每日經濟」分析專欄。