美國首次宣示拜登對華貿易進路　與特朗普貿易戰有何一不樣？

10月4日，美國貿易代表戴琪（Katherine Tai）在華盛頓的戰略與國際問題研究中心（CSIS）宣示拜登當局對華貿易的新進路，列出四大要點，並表明希望在未來數日與中方代表（預計是劉鶴）進行坦誠交流，討論中美在2020年1月達成的第一階段貿易階議執行狀況。到底拜登的對華貿易政策與特朗普有何區別？

在貿易的層面，戴琪強調拜登「中產外交政策」當中「以工人為中心貿易政策」的部份，指出貿易政策必須對美國普通人有利。而談到特朗普當局的對華貿易政策時，戴琪則以「單邊主義美國壓力」的用詞去形容，指其與中方達成的第一階段協議雖然穩定了美國農產品出口的市場，卻沒有解決中國對某些產業大量補貼的問題。

四大要點

在此，戴琪提出拜登對華貿易政策的四大要點。

其一，美國將會同中國討論其在第一階段貿易協議的「表現」，特別是在採購的層面之上。

其二，美國將會啟動一個有目的性的關稅排除程序，用以豁免部份中國商品的關稅，以美國的經濟利益為目標。言下之意，拜登將繼續維持特朗普時代遺留的對華關稅，只不過會提出與特朗普時代有所不同的關稅排除程序。

其三，美國將繼續就第一階段協議沒有處理到的中國「以國家為中心及非市場貿易行為」向中國表達憂慮，並以「全套工具」和「發展新的工具」去應對，不過就不會用特朗普當局所預設的下一階段貿易協議的方式去處理。

其四，美國將繼續與盟友合作，形塑21世紀的公平貿易規則，以使市場經濟和民主國家能更容易競賽爭勝。

綜合上述四點，拜登對於特朗普貿易戰的政策調整，基本上是一種「不作為」的做法，四大要點之中只有前兩點是真有實質行動的。

實質行動：
執行第一階段協議、重建關稅排除程序

根據彼得森國際經濟研究所（Peterson Institute for International Economics）的數據，無論是以中國海關的統計，還是美國普查局（Census Bureau）的統計為準，截至本年8月為止，中國對美國商品的進口整體只及第一階段貿易協議到此時要求的62%至69%不等，其已完成的採購額尚未及等上本年底就要完成的預期目標總量的一半。

由於疫情影響，中國可以協議中的「自然災害或其他雙方不可控的不可預料情況」條款去解釋其「無法及時履行協議義務」的情況，但拜登當局方面明顯有意藉這個特朗普留下來的協議把柄，去在對華貿易之中爭取最大利益。不過，這種利益最多只是在於一段時間內讓中方增加美貨進口，並不會改變中美貿易的整體局面。

雖然戴琪聲言願意使用「所有選項」去應對中國，她卻不會以第二階段協議的方式有系統地嘗試要求中方在以往慣稱為「結構性問題」（諸如國家補貼）的議題上讓步，而是會以尚未明言的各種「工具」（上述第三點），以及聯結盟友（第四點）等極其虛無的手法去處理——值得留意的是，戴琪並沒有提到美國會加深其與盟國的貿易關係，突顯出美方在貿易政策上的戰略缺失。

從這種連大框架都沒有的政策宣示可見，拜登當局只願接收特朗普對華貿易戰留下的「遺產」（即第一階段協議），卻不會自主推動針對對華貿易的更重大行動。

其次，除了推動中國執行第一階段條款以外，戴琪提出的所謂「關稅排除程序」，至今其實也未見明細。而此等程序在特朗普時代早已存在，只在拜登上台後被取消，此刻只能算是重啟制度。

相對於特朗普時代的無序，拜登當局也許會更有針對性地處理關稅的豁免，例如在與推行美國氣候政策有關的行業之上。但由於美國政界普遍的反華壓力，拜登將很難透過此等程序為高份額的中國商品進行免稅。

總括而言，拜登當局的對華貿易政策，基本上是特朗普貿易戰既有狀態的維持和微調。正如戴琪所指，美國的「目標」是「不點燃對華貿易緊張關係」，拜登當局將不會主動惡化對華貿易戰，但也不會對之加以大幅度的緩和，最多只會在上述的關稅排除程序中作輕微調整。

國內政策為先

可是，拜登當局對中國貿易政策的核心不滿仍然存在，特別是在國家補貼的問題上。戴琪在其講話中就引述中國過去的產業政策在鋼鐵和太陽能電池的製造上使中國佔了全球大宗為例，指出同樣的情況正在在半導體行業上面發生，造成中國的得益要靠美國和其他市場經濟體的損失來換取的「零和」局面。她聲言美國應該用「新的、整體性的、務實的」手法去處理中國的新挑戰。

這種「新的手法」是什麼？

其實答案離不開拜登自身的國內政策。戴琪接續的下一句就指出「增強美國的競爭力」愈來愈重要。這就關係到拜登正努力通過國會的兩大開支法案，包括已獲參議院兩黨議員通過的萬億基建法案，以及民主黨希望獨力通過的3.5萬億社會和氣候開支法案。

戴琪在演講中除了盟友合作之外，談論得最多的就是類似的國內政策：「跟過去不一樣，現屆政府將從有力地位（position of strength）去（與中國）交手，因我們會投資在我們的工作和基建之上。修橋補路、現代化港口、建設更廣的寬頻網絡，皆是將給予美國工人和企業擁抱他們的全球競爭力所需的幫助……中國及其他國家過去數十年一直投資基建，如果我們要在全球市場競爭，我們在自己的家就必須作出同等或更大的投資。」

由此可見，拜登對華貿易政策的短期目標——或者可以說是先決條件——跟中國其實沒有直接的關係，而是要透過美國國內的政府開支和投資政策，先將美國提升到美方所謂的「有力地位」之上。（這也意味着美國自身研判自己現在其實並沒有在這個「有力地位」之上。）

從上周美國民主黨人內鬥導致兩大開支法案都未能通過的困難境況可見，拜登這套起自國內政策的對華政策尚在起步階段，在國門之內也尚未有成果。

相較於特朗普，拜登明顯知道中美的競爭不能透過美國對華的施壓而獲勝，而是要首先增強美國自身的實力。問題是，認清目標與達成目標之間往往有一段很大的距離。而中美此長彼消的大勢，以及美國國內政治的艱難局面，也決定了這一段距離的跨越很可能是一個不可能的任務。