小政府之失・下｜摒棄市場教條：未來華府精英治理模式改變之始？

早前，二十國集團（G20）財長就全球最低15%企業稅率達成歷史性協議。連同稍早前七國集團（G7）的稅制改革共識協調，美國財政部長耶倫（Janet Yellen）在牽頭各國達成全球企業稅率的進程上，可謂出盡全力。

這次協議對美國自身來說，一來確保包括數碼產業在內的大型跨國美企在其取得利潤的市場 負上的應有的納稅負任；二來在宏觀上有助確立華府改寫公共財政邏輯的角色。

自發調節市場已失效？

2017年，時任特朗普政府和由共和黨控制的國會通過美國企業所得稅率下降至21%，並且減輕美國對跨國美企海外收入的課稅。

四年後，鑑於這一年多以來應對疫情的各項大筆財政支出，聯邦政府急需課稅收入填補缺口，以及終結多年來各國以較低稅率為誘餌的「逐底之爭」，拜登政府決定一舉逆轉前朝稅策，並施以更激進地針對企業的稅務改革措施。

除了上述由美方牽頭的全球最低企業稅率，拜登政府更大刀闊斧地提出將國內企業稅率從21%上調至28%，惟後來因阻力反對而妥協，下調擬議稅率。拜登政府表明，不排除未來會進一步深化稅務改革，包括增加富人稅，這足以體現拜登政府試圖改變過往滴漏經濟模式（trickle-down economics）的做法。

市場是社會運轉的一部分。藉向富人階級及企業優待政策，完全依賴市場自發調節，很容易會導致資本嚴重傾斜，勞動與回報難以達致合理比例，繼而加劇資本家及勞動者間的貧富不均，最終導致社會矛盾進一步惡化。

要平衡健康市場的供給生態，政府或需要扮演一定角色，適時適度介入市場。比如說，合理地調整銀根寬緊、控制貨幣供求、加強政府對戰略性產業核心產品或技術（如半導體、太陽能板、電動車電池模組等）採購監督及研發管理的角色等，皆為政府合理介入協助市場調節的工具。

華府也許亦正在沉澱這一要點。這大半年來，拜登政府試圖拋棄上世紀末蔚為教條的新自由主義經濟指導思想，重奪政府在維持市場健康秩序的適當權力。在這個框架下，稅務改革只是當中其中一環。除此之外，拜登政府試圖逐漸在科研投資、基礎建設等產業重奪話語權，對沖市場自我調節失效所構成的系統性威脅。

尤記得今年4月初，拜登提出其號稱「一代人僅有一次」（once in a generation）的萬億美元基建計劃提案，包括主導國內綠色能源建設（如推廣電動車普及、構建充電站網絡等）、改進基層就業計劃、改善醫療系統和醫院設施、擴大高速寬帶網絡，以及加大資金對製造業及科研行業的流向等，這方方面面都足證政府參與市場體制運作的介入程度正陸續提升，助力推進基層民眾都能「感受」得到的經濟發展。

私人資本投資，往往是尋求可預估、可衡量的回報，所以很少投入回報周期太長，乃至不確定的領域。基建正是這種「不確定」、回報周期長的投資──然而，它所帶來的效果是最具普惠性，乃緩解社會問題的關鍵所在。私人資本對這類「不知道能否有回報」的投資卻步，那麼，由此產生的資本缺口便需由公共投資去填補。

「私人領域不會作出這種投資。我們已經忽視這種公共投資太久了。」拜登以此形容他所規劃的巨額基建藍圖。強化公共投資，正正就是政府深度參與塑造市場格局的其中一項應有表現。

「扭曲的市場」

很多時候，市場經濟原教旨主義者對政府加強公共投資、產業「國營化」皆嗤之以鼻，擔心這會扼殺市場創新活力。但有更多的時候，「政府介入」和「市場競爭」兩者，其實並不完全處於互相排斥的對立面上。最近的美國反壟斷政策調整，正好是一例。

拜登早前簽署針對大型科網巨企，以反壟斷目的為核心的行政命令，即旨在規限某些企業的壟斷地位，嘗試扭轉中小型企業、消費者處於市場弱勢的局面。行政命令涵蓋範圍相當廣泛，包含用戶私隱、數據管理及科技企業間併購等方面。

拜登政府及不少支持法案的跨黨派國會議員皆認為：限制科網巨擘激勵競爭，有助資本市場持續健康運轉，為勞動者和其他中小企創造一個更公平的工作和營商環境。

不但如此，拜登在7月初簽署了一項新行政命令，更明確要求美國十多個聯邦機構介入多個經濟領域，消除大企業壟斷局面。白宮亦新創建了一個競爭委員會（White House Competition Council），專責協調聯邦政府與壟斷企業之間的磋商，以及監督行政命令落實進展。白宮發布的行政命令明確表明，美國有超過七成半產業都是由少數大企業壟斷，包括醫療、金融服務、農業等多項產業，敦促各機構打擊產業內壟斷行為。

無論是限制科網巨頭肆意擴張，抑或其他同樣存在壟斷情況的經濟產業，拜登政府都願意祭出重招，試圖正面處理這種不合理的市場壟斷局面。他明確表明：「沒有競爭的資本主義不是資本主義，而是剝削。」──雖然目前政策尚未見收效，但至少某程度已體現出，拜登政府已正在反思過往華盛頓精英治理模式的缺失，並以另一個「改進版」的新治理範式去嘗試解決問題。這輪政策，亦已反映出「市場競爭」和「政府介入」之間並存的可能。

當然，美國精英正在積極應對的「中國因素」，固不能淪為「房間裏的大象」。新冠肺炎疫情引發的世界治理危機，令中國社會模式和治理思路在國際上獲得一定能見度和認可度。當有一個社會治理替代模式，正在與美國傳統治理模式並駕齊驅的時候，整個華盛頓精英群體（尤其是自由派）自我調整的警覺性自然愈加提高了。

新冠肺炎疫情是一道極高難度的社會治理考試題目，它正面地衝擊着美國傳統治理模式的固有思維。拜登政府不斷嘗試調整這一思維，試圖跟隨世界最新變局，代表美國，向社會大眾提交最合適的答卷。

這份答卷，日後會否成為華盛頓執政精英遵循的規條和執行社會治理的新常態？