卡梅倫「說客門」暴露的遊說文化醜陋性

當英國前首相卡梅倫（David Cameron）輸掉脫歐公投這一政治豪賭、宣布辭職後哼着小調一走了之時，他的整個政治生涯和聲譽都被脫歐所定義，不僅成了留歐派記恨在心的「千古罪人」，也成了操弄政治終被反噬的政客代表。不過，卡梅倫的臭名未止於此，其最近又因「說客門」醜聞重新成為公眾焦點，暴露了西方遊說文化掩蓋之下的金權政治頑疾。

卡梅倫一語成讖

在卡梅倫2010年備戰大選時，他曾矢言要掀起一場透明革命，並警告遊說「是正在醞釀的下一樁大醜聞」，但在2016年灰溜溜下台之後，他顯然將此話拋諸腦後。等到高官離任兩年內接受商業職位需上報的期限一過，他就迅速成為融資機構「格林希爾資本」（Greensill Capital）的顧問，每年只需工作25天就可領取百萬美元酬勞，還有報道指他拿到了價值6,000萬美元的公司期權，不過這些期權已隨公司今年3月破產而一文不值，且卡梅倫也因遊說活動成為90年代以來倫敦最大金權政治醜聞的主角，以身試法印證了自己多年前的警告。

據報道，卡梅倫曾陪伴「格林希爾資本」的澳洲創始人遊說沙特王儲與某不知名澳洲保險商見面，還曾向澳洲財政部長推銷彈性發薪計劃。他最大的罪狀還屬在去年疫情席捲英國時，在56個不同的場合遊說幾位部長和高級公務員，幫助彼時已擁有巨大財務風險的「格林希爾資本」獲得政府批准，從而可使用納稅人資金向大企業發放緊急貸款。

但該融資機構馬上公器私用，實然不顧政府規定的每家企業5,000萬英鎊貸款上限（超出者需另做申請），向其經營困難的大客戶、英國鋼鐵大亨古普塔（Sanjeev Gupta）相關的八家公司借出了4億英鎊貸款。由於這筆貸款中八成屬於納稅人的錢，一旦貸款收不回來英國國庫就將損失3.56億，因此該新聞立刻引起了民眾憤慨。

另外，媒體順藤摸瓜，還發現「格林希爾資本」創始人早在卡梅倫主政期間就自如出入首相府，在沒有簽訂合同的情況下自稱首相高級顧問，在英國政府各機關推銷其金融計劃，這顯然存在赤裸裸的利益衝突。而卡梅倫在任內外與該公司的利益交纏，也暴露了遊說機制中普遍存在的官商勾結頑疾。

從公民請命到官商勾結

儘管遊說一詞向來讓人聯想到利益集團、官商相護之類的貶義詞，但它最初其實與公民請願（petition）緊密聯繫在一起。一種常見的觀點認為，遊說（lobby）一詞源自19世紀初英國議會中議員與其選民見面的大廳（lobby），當時英國公民運動正在崛起，各種團體爭相籌集大眾簽名、向議會遞交請願書，試圖影響議會立法。尤其是在爭取工人權力的憲章運動期間（1830年代至40年代），曾達到一年向議會遞交3.4萬封請願書的高峰，當然其中也不乏企業拒絕變革的反抗請願。

類似的，美國保障遊說權的法理依據也主要是來自憲法第一修正案的言論自由權和請願權——在美國獨立初期，公民就通過請願方式提出廢除奴隸制、廢除決鬥、建立國家銀行等一系列政策建議。

不過很快地，美國遊說中的請願成分很快就被稀釋了，由於商業活動增長且缺乏反腐機制，政商間暗箱操作與日俱增。尤其是南北戰爭前後經濟飛速發展的「鍍金時代」，由於國家快速開發鐵路等基礎建設，高利潤合同和土地徵地補貼等肥肉吸引了大量遊說集團禿鷲般湧來，驚天弊案屢屢上演。例如著名的聯合太平洋鐵路公司破產案，身兼公司股東的眾議員瘋狂遊說以獲得第一條橫貫美國大陸鐵路的合同，之後大幅抬高造價以中飽私囊，鯨吞了國庫逾2,000萬美元，相當於 3個美國同期購買的阿拉斯加州，與此同時大量勞工卻在鐵路旁凍死或餓死。

彼時腐敗程度之猖狂，甚至致使承諾結束政黨分肥、改革公職人員制度的總統加菲爾德（James Garfield）1880年上任不久就被暗殺。直到美國自那以後步入「進步年代」，媒體和公民監督影響加強，以及約束公職人員紀律的法律陸續通過，加之上世紀30年代羅斯福新政大幅加強了工會力量，其後又接連通過外國代理人登記法和遊說管理法（儘管漏洞頗多），才暫時扭轉了官員與資本家勾結剝削民眾、說客毫無約束的不正之風。

企業遊說嵌入選舉政治

不過，大企業因雄厚財力和影響力，天然在遊說活動中佔據優勢，尤其是選舉制度對金錢的需求和權力的周期更迭，使企業遊說更深地嵌入選舉遊戲之中。

競選所需的海量資金迫使政客將大量時間用於集資，而大金主可通過巨額捐款擁有舉足輕重的影響。在美國，企業說客直接寫好立法草案交給議員的情況都不少見，雖然其中大量政策都能幫助商業蓬勃發展，但也不乏嚴重侵害公眾利益的例子。譬如美國兩大次貸公司在2002年至2006年花費至少3,000萬美元遊說多州議員，防止其立法監管掠奪性貸款，而這些立法本可拯救大量上當受騙、在金融危機後一貧如洗的民眾。再如特朗普對其金主化石能源業的庇護，貽誤了大舉投資綠色經濟的時機。

另外，選舉輪換不可避免地導致權力不斷易手，需為離任後做打算的政客大多將高薪厚祿的大企業視為好去處，其自然會趁掌權時就與有意向的企業建立起利益關係。任內推動俄德天然氣管道建設、任後加入俄天然氣公司的德國前總理施羅德（Gerhard Schröder）就是代表例子。如此密不可分的政商關係無疑是天然的腐敗溫床。

這種盤根錯節的利益網絡，並不是可以靠搭建一套所謂的說客登記制度就可以解決的，因為那些最具影響力的說客除了專業人士外，還有大量由政轉商的前朝遺老。例如卡梅倫毫無疑問在替「格林希爾資本」從事遊說活動，但他避規了自己任內通過的說客登記法案，擺脫了登記需要。又如在美國，去年僅有1.1萬名登記在冊的專業說客，但真實情況何止如此，研究美國遊說制度的專家桑伯（James Thurber）2010年的論文就認為華盛頓實際上有10萬人從事此類工作。

要真正約束這類情況，就必須要從各個環節嚴加防範。例如更嚴格的規管政商旋轉門的現象，如今拜登政府只是通過行政令禁止所有任命者離職兩年內不得從事與職權相關遊說工作，但這一行政令很可能隨白宮易主而失效，且無法覆蓋國會議員們的助手——他們是在政商界遊走的主力軍。

同樣重要的，政府也必須在選舉層面約束選舉開支，防止政客向企業卑躬屈膝，比如日本就對拉票時長和廣告有嚴格管控、韓國也規定總統候選人得票率15%以上者選舉開支全數返還，這都有效地減少了企業對選舉的影響。反觀美國，雖然70年代水門事件致使國會通過限制捐款的《聯邦競選法》，但又對為避歸該法應運而生的政治行動委員會（PAC）等組織網開一面，導致軟錢大量湧入選舉。保守法官為主的最高法院更在2010年和2014年兩度開閘放水，視企業捐款如個人捐款一般享有言論自由，並消除了個人捐款上限，就使選舉開支一路狂飆猛漲，使錢權不可避免地更深糾纏。

總而言之，選舉政治的特性註定錢權交織程度甚深，大量人不斷在政客和商人身份間轉換，個人私利往往覆蓋了公共利益，如果不在各個環節嚴加防範，卡梅倫似的說客門醜聞還會不斷上演，侵蝕公眾信任和民主效能。