後特朗普時代全球政經走向的關鍵：區域建構

當大家各自努力區域建構時，美歐分歧會加大。儘管美國的綜合國力仍然無可撼動，但是美歐在各項議題和各個區域的對策，將越來越難協調一致。因為當雙方不再擁有共同的全球大戰略而專注區域建構時，美歐地緣政治的差異就會被放大，價值和利益都越來越難協調。

近來學界都聚焦「去全球化」和「全球民主退潮」等議題。大家不約而同地在省思、甚至擔憂：過去30年主導國際政經發展的民主化、自由化和全球化，是否已到盡頭？是否會因威權政權、民粹政治和國族主義的全面反撲而壽終正寢？

世界秩序的四大支柱

1991年間蘇聯瓦解、冷戰結束後，全球進入了美國獨霸的後冷戰時代，並在四大支柱之上形塑了一個以「自由化、民主化和全球化」為核心價值的世界新秩序。

第一個支柱，就是美國霸權。無論在經濟、金融、軍事、政治、貨幣、科技、通訊等領域上，美國都是全球無可置疑的霸權，不但遙遙領先任何一個單一國家，甚至超越其他主要對手的總合。譬如：美元是全世界最重要的流通貨幣；美國的衛星定位系統是大多數國家無線網絡或智能城市的載具；美國遍布全球約30個海空軍基地牢牢掌握了所有的海運路線；美國擁有全世界最先進科技和最尖端人才，諾貝爾科學獎項得主近一半是美國人，經濟學獎得主更有八成是美國人。美國不但是支撐這個秩序的霸權，更是「自由化、民主化和全球化」這三大價值的化身和主要推手。

第二個支柱，是美歐團結。迄今，美國和歐洲聯盟仍是全世界兩個最大的經濟體、市場和軍事力量，如果再加上英國和日本，則以美國為核心的西方集團的經濟產值佔約全球總產值六成，並擁有最先進的科技和政治影響力。冷戰結束後，美國和歐盟就發表《大西洋議程》（Atlantic Agenda），強調美歐團結，宣誓共同塑造全球新秩序，並在國際事務上相互支持。譬如，美國承接了全球大部分的軍事行動和防務重擔，因此國防預算高居不下，財政赤字連連，無法再大力援助第三世界。歐盟於是承接了這個角色，每年提供佔全球總額一半以上的官方援助，成為全球最大的援助來源，支持近80個國家。美國的軍事力量加上歐盟的金錢援助，形成了一個穩固的西方霸權體系。

第三個支柱，則是非西方大國的配合或是容忍。21世紀初，俄羅斯和中國大陸結合印度、巴西和南非，建立了金磚五國，形成一個非西方集團，隱隱與美歐為首的西方抗衡。五國之中，最具影響力的是中國大陸和俄羅斯。大陸不但幅員廣闊，人口眾多，而且經濟發展快速，於2010年超越日本，成為僅次於美國的第二大經濟體，在亞太地區對美國形成壓力，也在非洲、南亞、拉美等區域與全球舞台對美國霸權形成挑戰。俄羅斯的挑戰則不同，其經濟總產值不到2兆美元，大約等於南韓，但是擁有匹敵美國的核子彈頭和傳統武力，對周邊國家形成地緣政治上的威脅，在遠東、中亞、高加索、中東和東歐地區挑戰西方。一旦俄中連手抗衡美國、牽制歐洲，再加上其他非西方國家的支持，就足以動搖美國霸權體系。因此，非西方集團，尤其是俄中兩國對世界新秩序的支持，至少是容忍，極為重要。

第四個支柱，是全球治理體系。冷戰結束以後，以聯合國為首的國際組織不斷地強固機制，甚至建立新的單位，同時持續擴大會員，迄今已幾乎涵蓋了全世界絕大多數的國家，建構了名副其實的全球治理體系。與此同時，原來較鬆散的國際法律也日趨嚴密且具有強制性，規範的事務也愈來愈廣泛：1994年，《國際海洋法公約》生效，建立國際海洋法法庭；1995年世界貿易組織（WTO）成立，成立爭端解決機制及上訴機構；1997年，規範全球温室氣體排放的《京都議定書》正式簽署，2005年生效；2002年，國際刑事法院正式成立。

美歐領袖的四大信念

然而，這四大支柱能屹立不墜，甚至日益鞏固，則是因為過去這30年，美歐領袖和菁英有四個強大的信念。其一，美國不論在政治、經濟、軍事各方面，都可以維持無可挑戰的霸權。即使某一個強權在某一領域威脅甚至超越美國（譬如俄羅斯的核武、中國大陸的經濟規模，以及歐盟的貨幣），但是在綜合國力上仍然無法與美國匹敵，美國的霸權仍得以維持。

其二，美歐在大部分的國際事務上能維持一致的立場，相互支持、團結一致。也就是說，不論是針對任一第三國家、區域，或在人權、環保、反恐、限武重要議題上，美國和歐盟都能維持一致或至少兼容的立場。換言之，在大部分的時候，歐盟會支持至少理解美國的政策和作為。

其三，美國和歐洲的民主政治不但可以有效運作，治理本國，還有外溢效果，能持續引發其他非民主、非西方的國家的嚮往、追隨和效法。換言之，全球會形成一股向西方學習的民主浪潮。

其四，後冷戰時期加速發展的全球化，一方面讓所有的國家都在全球分工中找到自己最有利的位置，成為地球村的一員，既可以為自己創造最大的財富，又可以提供全世界最物美價廉的商品和最有效的服務，朝向「地球是平的」理想邁進。另方面，各國在全球化下所獲得的財富，不但有助於國內的整體經濟發展，更可以讓全民受惠，進而推動當地的政治民主和社會自由。

政經秩序的四大挑戰

但是2008年後金融海嘯、歐債危機，直接動搖了這四個信念，進一步重擊了30年來全球政經秩序的四大支柱。

第一個挑戰是，中國大陸崛起的速度超乎各界的預期，在2010年超越日本成為僅次於美國的第二大經濟體，且增長速度依然快速，預計在10年至15年內會超越美國，成為世界第一大經濟體。伴隨着經濟起飛，中國大陸的政治影響、軍事力量、外交網絡也不斷地增強，形成一種在亞太直接威脅美國，在全球挑戰美國霸權的趨勢，直接動搖美國霸權無可置疑的信念。

第二，2003年美國攻打伊拉克後，美國和歐洲的分歧越來越明顯且頻繁。在氣候變遷、難民庇護、環境保護、人權廢死等議題上，美歐明顯分歧；在中東、北非、東亞、地中海乃至於對中國大陸和俄羅斯等政策上，美歐也不同調。尤其，2012年到2016年間，美歐領袖傾全力打造一個「跨大西洋貿易及投資夥伴協議」（TTIP），卻從頭到尾無法獲得歐洲人民的支持，最後在特朗普（Donald Trump）上台後戛然而止。英國脱歐後，使得美國與歐盟中少了一個最合適的調和者。歐盟和中國大陸在拜登（Joe Biden）就職前夕宣布「全面投資協議」（CAI）完成談判，就是一個警訊。

第三，不論是美國還是歐洲，都面臨傳統政黨削弱，極端勢力、民粹領袖興起的威脅，不論是仇富的極左派，還是高舉反移民的極右派，都對外敵視全球化，對內批判憲政體制。極右派領袖先後在波蘭、匈牙利、英國，乃至於美國攫取政權，民粹色彩鮮明的意大利五星運動也掌握國家機器，紛紛遂行以仇恨和恐懼為核心的民粹和國族主義政策，以鄰為壑。特朗普支持者甚至衝入國會殿堂，佔領議事廳，在在顯示歐美民主政治的脆弱和失能，大大削弱了全球民主化的動能。

第四，全球化確實刺激了全球的經濟成長和貿易擴充，卻產生了兩個不均衡。第一個是國際的不均衡。也就是，在全球化浪潮下，有的國家受益多，有的國家受益少、甚至受害，於是有1980年的拉丁美洲債務危機，1990年代的亞洲金融危機，以及2010年的南歐債務危機。這些受害的國家破產，只能仰賴國際貨幣基金組織（IMF）紓困，卻為了迎合紓困而被迫採取不利本身經濟發展的緊縮政策，導致人民更痛苦。第二個是各國國內的不平衡。全球化的結果是經濟走向金融化，實體經濟報酬成長愈來愈不及資產投資的收入，薪資增幅永遠追不上資產價格。於是，國內貧富差距越來越大，形成國內騷動和民粹主義的温床。

結果，美國人和歐洲人對美國霸權、美歐團結乃至全球化、民主化和自由化的信心動搖了。美國人對於國際組織和國際法律的態度也丕變，從原來的倡議者和支持者，變成了懷疑者，甚至攻擊者，直接撼動了現有的全球治理體系。

區域建構成為新動力

在這樣的情況下，現在的國際政經秩序還能夠維持嗎？我的判斷是，會，但內涵會改變。首先，現有的全球治理體系早已經無法處理全球化所產生的結果。也就是全球化的速度和廣度，遠遠高於全球治理體系的能力。要解決這個問題，只有兩種途徑。一個，是藉由區域組織和區域建構，去彌補全球治理體系的不足。另一個，是大量引入非政府組織的能力，支撐全球治理體系。

因此，區域化和跨區域合作將成為新一波全球化的動力，也是今後世界經濟成長的新引擎。亞太國家簽署的「跨太平洋夥伴全面進步協議」（CPTPP），「區域全面經濟夥伴協議」（RCEP），俄羅斯主導的「歐亞經濟聯盟」（EAEU），歐盟與中國大陸達成的「全面投資協議」，以及歐亞經濟聯盟與中國大陸簽署的合作協議，就是看清楚以全球為範疇的全球化已到強弩之末，因此加速區域和跨區域建構。

當大家各自努力區域建構時，美歐分歧會加大。儘管美國的綜合國力仍然無可撼動，但美歐在各項議題和各個區域的對策，將越來越難協調一致。主要的原因是：當雙方不再擁有共同的全球大戰略而專注區域建構時，美歐地緣政治的差異就會被放大，價值和利益都越來越難協調。

但是，以區域化為主軸的全球化，將有助區域和平的建構。因為，原有的全球化，以世界為範疇，不分親疏遠近，因此不特別重視鄰國關係；區域化則以鄰邦為首要，聚焦鄰國關係和周邊事務，因此必須優先做好睦鄰工作，進而打造一個穩定的區域和平。而一個穩定的區域和平，將有助降低區域內各國的民粹政治和國族主義。因為，不論是民粹政治還是國族主義，都是透過恐懼和仇恨攫取支持，而操作恐懼和仇恨的最廉價方式，就是醜化、妖魔化然後仇視鄰國。

因此，以區域建構為核心的新全球化是否成功，直接左右各區域的和平，以及區域內國家的民主發展，將是後特朗普時代全球政經走向最關鍵的發展。

（本文作者系台灣大學政治學系莫內講座教授、歐洲科學暨藝術學院院士）