將Facebook和Google變為公用事業的時機來到了嗎？

被全世界譽為一大勝利的澳大利亞備受關注的《新聞媒體議價法案》（News Media Bargaining Code）終於通過，但這其實只是一小步，而且這小步可能走錯了方向。
如果各國政府真的想收服Facebook和Google等互聯網巨頭的勢力，他們需要認識到，大科技公司的監管是一個遠遠超出了媒體談判的公共利益問題。他們應該將科技平台作為「公用事業」（public utility）來監管。

1月25日，儘管Facebook和Google進行了史無前例的遊說反對，但澳大利亞政府還是通過了其《新聞媒體議價法案》，為全世界想要監管科技巨頭的政府開創了法律先例。

不過，對於那些希望看到對科技巨頭加強監管的人來說，澳大利亞的新法律肯定是個好消息嗎？並不一定。

梅鐸的媒體法案？

首先，該法律建立在一個脆弱的經濟論點之上：如果說連結到在線的內容要付費是合理的，為什麼在互聯網上幾乎從未發生過這種經濟實踐，甚至在「談判不平衡」問題不存在的情況下？而且，如果科技巨頭應該為連結付費，為什麼只適用於大型媒體公司的內容？對於這些問題，澳大利亞政府沒有給出令人信服的答案。

其次，法案對新聞業的影響可能並不那樣積極。到目前為止，它只是推動Facebook和Google與包括梅鐸（Rupert Murdoch）的新聞集團（News Corp）在內的大型媒體公司達成了私下的、不透明的協議，因此還不清楚科技公司支付的資金將如何重新分配，是否真的能夠像政府官員所願的那樣「維持對公眾有利的新聞行業」。它們的廣告資金有多少會真正到達小型出版商手中，或者幫助澳大利亞的媒體多元化發展？這些問題，法案只讓媒體高管們來決定。

第三，這項法案有可能最終產生與預期相反的效果。通過對互聯網流量最大的網站進行補償，該法將鼓勵點擊率最高的內容和類似小報的報紙，而不是獨立媒體公司或更高質量的訂閱型新聞平台。這部法律非但沒有保護新聞業，反而可能會將科技巨頭的大部分資金轉向低質量、高流量的媒體公司。

最令人擔憂的是，該法律可能會使未來對科技巨頭的監管更加困難。通過鼓勵科技巨頭向媒體公司支付幾十億的費用——今天在澳大利亞，明天在世界其他國家——我們也給了科技巨頭一個抗拒反壟斷監管的理由：即「如果你破壞了我們的生意， 要誰來養活記者？」

媒體法案不僅不能阻止Facebook或Google推行當初導致公益新聞業幾近死亡或虛假信息興起的商業模式和做法，而且還可能給他們一個論據，讓他們在未來繼續這樣做。

世界各國應該注意的不是澳州可疑的經濟邏輯，而是他們監管者的勇氣。

從這個角度看，澳大利亞政府真正的勝利並不是新法的內容，而是它在大科技方面立法所表現出的政治勇氣。世界各國應該注意的不是澳大利亞可疑的經濟邏輯，而是他們監管者的勇氣。

如果各國政府真正想控制科技巨頭的影響，他們需要推出更宏大的立法。為了遏制科技巨頭壟斷帶來的負面影響，監管者需要採取更廣泛的視角。他們需要認識到，數字基礎設施對社會至關重要，它的供應關乎公眾利益。Google和Facebook需要像公用事業一樣受到監管。

健康的公共領域是一種公用事業

「公用事業」是一種可被視為「必要基礎設施」的產品或服務。水、電、鐵路或電信網絡是公用事業的典型例子。

這些商品及其供應不僅是社會正常運轉所必需的，缺乏這些商品和服務將對許多人的生活產生嚴重的影響，而且它們往往屬於「自然壟斷」。也就是說，所涉及的基礎設施，水電大壩、大功率電網、鐵軌或電信電纜等，建設成本非常高，幾乎不可能被複製。舉個例子：如果一家新公司想進入鐵路業務，就不能簡單地複製現有的鐵軌和火車站。

經濟學家和監管者已經開發了一套法規工具，可以幫助避免這種壟斷導致價格濫用或供應不足。一個著名的例子是美國監管機構在80年代打破電信的壟斷，將那個行業的「基本設施」（如電信電纜）與建立在這些設施上的業務（如廣播和電視節目）分開。

然而，公用事業的概念也可以從廣義上理解。除了「自然壟斷」的經典例子之外，公用事業的概念所承認的是，有些市場對於用戶不僅具有經濟影響，而且對廣大公眾具有重大的政治和社會影響，因此有理由進行外部監管，以確保它們的運作符合公眾的利益。

今天越來越清楚的是，像Facebook和Google這樣的公司所開發的數字基礎設施屬於這種公用事業的概念。如今網絡媒體中充斥令人擔憂的虛假信息、AI偏見或兩極化的興起，讓這個事實每天都更加清晰。在劍橋分析（Cambridge Analytica）和特朗普的時代，一個健康的公共領域，公民可以基於事實進行辯論，從而改進決策，不再是理所當然的。

人們越來越清楚地認識到，在互聯網和社交媒體時代，公共領域需要精心培育，高質量的新聞環境是一種公共產品，它的缺失會給社會帶來災難性的後果。換言之，公共領域可以被認為是一種公用事業。

因此，如果互聯網平台已經在很大程度上取代傳統媒體成為公共話語權的主要載體，並且已經在公共領域的供應上具有準壟斷，那麼我們就有理由像公用事業一樣對其進行監管。那麼問題就變成了，像公用事業一樣管理數字基礎設施意味着什麼？

重塑對科技巨頭的監管

監管機構的重點不應該是澳大利亞法案試圖實現的重新分配科技巨頭所獲得的收益，而是對他們賺錢的方式，即他們的專有算法，施加限制。

比起任何一家媒體公司，這些算法塑造了數以億計的人如何消費新聞和獲取信息的方式。它影響着我們如何相互溝通，我們相信誰和不相信誰，以及我們能夠做出什麼樣的集體決定。

這些算法不僅僅是製造了「談判不平衡」的問題。根據兩位有着在Facebook工作經驗的哈佛大學研究人員，更重要的是，算法提供了「公共領域的基礎設施」，通過控制這個基礎設施，「Facebook和Google塑造了我們數字公共領域的內容和特徵，不僅集中了經濟力量，也集中了社會和政治力量。」

當然算法不能像自來水公司一樣被監管。因為像搜尋引擎這樣的數字設施的質量取決於它們能收集多少數據，因此將「基本設施」與其他服務隔離並不總是可取的。數字基礎設施的複雜性還意味着，即使在可取的情況下，這種分離也並非總是可能的。

但這並不意味着不能對Google或Facebook提供的「公用事業」進行監管。它只是意味着監管者需要創立新的方法來監管網絡信息經濟的自然壟斷。在他們的研究裏，兩位哈佛大學研究人員提供了幾種不同的探索途徑。

監管者可以強迫科技公司遵守特定的網絡規則，比如某些旨在避免AI偏見的算法公平條件。他們還可以要求大型互聯網平台公開提供其主要算法設計方式背後的原理和一些基本統計數據：平台上的內容如何排名和傳播？在什麼樣的情況下才會被刪除？根據什麼標準呢？這將為科技公司經常隱藏其社會影響的技術性決策提供公眾監督。

最後，由於圍繞算法設計的決策會影響到許多不同的持份者，監管者可以要求科技公司採用更具包容性的治理方法。公民陪審團（citizen juries）已經成功地用於其他公共利益領域，如醫療保健和氣候政策。這些決策過程可以用來確保在開發數十億人使用的產品時，不會只諮詢少數矽谷工程師的意見。

這些問題是監管者創新的機會。在公用事業概念的指導下，他們應該嘗試新的決策機制，並構建我們社會所需的制度和規則，以確保互聯網公司不僅為少數科技（或媒體）大亨的利益服務，而且為廣大公眾的利益服務。