利比亞10年・下｜談判桌與槍桿子之間的未完擺盪

一個飽受自相殘殺衝突之苦的國家能否在沒有經濟或軍事脅迫的情況下，通過外交和談判而團結起來？本月，聯合國給出了答案：2月5日，在國家多年面對內戰後，75名利比亞代表在聯合國的主持下在瑞士舉行會議，選出了新的臨時政府，任務是為今年12月的全國大選做準備。
然而，下一個要回答的問題是，這情況將持續多久？

十年前，2011年2月，利比亞人民對其長期統治者卡達菲（Muammar Gaddafi）進行了反抗，但這場革命未能帶來一個新的穩定政府。此後，該國一直處於動盪之中，而當地民兵和外國勢力紛紛投入卡達菲留下的權力真空。

結果，在過去的6年裏，利比亞大體上被分成了兩派：在西方，是國際公認的民族團結政府（Government of National Accord，簡稱GNA），得到了土耳其、卡塔爾和意大利的支持；在東方，是軍閥哈夫塔爾（Khalifa Haftar）領導的利比亞國民軍（Libyan National Army），得到了法國、俄羅斯、埃及和多個阿拉伯王國的支持。

雙方都沒有能力擊敗對方，穩定國家，所以戰鬥仍在繼續，戰時經濟更構成反方向的誘因，使得衝突越來越難解決。

無休止的內戰有出路？

然而，最近希望又回到了利比亞。本月，聯合國負責利比亞問題的特別代表威廉姆斯（Stephanie Williams）做了一件她所有前任都沒能做到的事：把利比亞的宿敵召集到同一張桌子旁，讓他們在不使用軍事或經濟脅迫的情況下，就國家的共同領導層達成共識。

在經歷了5年多沒有統一領導的情況下，2月5日，利比亞眾多爭奪權力的派系經過投票，一致同意成立新的臨時「全國團結政府」（Government of National Unity）。這對聯合國來說是一個重大的勝利——它一直在努力尋求一個普遍難題的解方：如何穩定和治理一個因宗教、種族或政治分歧而缺乏歷史統一性的國家？

從歷史上看，許多國家都面臨着與利比亞類似的問題：在過去的兩個世紀裏，各地建立了無數新的國家，而這些國家以前只是各種種族、宗教和文化特徵共存的區域。這個現象是殖民主義或帝國主義列強解體的結果，譬如，19世紀南美洲西班牙和葡萄牙屬地的分裂、20世紀中葉席捲非洲和亞洲的歐洲殖民地的獨立運動，或者是20世紀90年代蘇聯解體後中亞各個共和國的建立。

在許多方面，現代「民族國家」（Nation State）的概念——即一個歷史上、種族上和文化上統一的國家，基本上沒有內部分裂——在國際舞台上是例外而不是常規。雖然利比亞的10年衝突是一個特例，但它所面臨的問題——如何治理一個從未真正統一的國家——卻這是全世界非常普遍的問題。

這也是為什麼了解利比亞目前發生的情況如此重要的原因：該國目前的和平過程是一堂「國家建設」的課。是好榜樣還是壞榜樣，還有待觀察，但許多國家將從中能夠吸取教訓。

利比亞的案例之所以尤為重要，是因為最近成立的民族團結政府既不是靠一個地方領導人的主導，也不是靠外來霸主的權利。從歷史上看，分裂的國家能夠找到統一的力量，大概都是通過提供穩定和經濟動力的強人或強大的鄰國獲得，譬如，巴爾幹的鐵托、拉丁美洲的美國、中亞的蘇聯和俄羅斯等。

對利比亞來說，奧斯曼帝國和意大利在過去發揮了這種統一的作用，直到它於1951年實現獨立為止。此後，國王伊德里斯一世和卡達菲40年的統治則扮演了同類的角色，讓利比亞不同的部落獲得了團結，並使國家能夠作為一個統一的政治體進行治理。

自從2011年卡達菲被推翻後，國家內部的分裂又開始困擾着利比亞。沒有強人，又有太多的外國勢力競爭，近十年來，這個國家實際上一直處於無法治理的狀態。

國家團結政府是如何形成的？

從這個角度看，聯合國最近在利比亞取得的成就是歷史性的。然而，要想了解它究竟是如何實現的，就必須仔細研究這個過程。

最近當選的國家團結政府是聯合國主導的利比亞政治對話論壇（Libyan Political Dialogue Forum，簡稱LPDF）的結果，而這個論壇本身就是在此之前一直不成功的和平進程的最新版本。是什麼讓LPDF這次獲得了成功？

聯合國堅持認為過程之所以成功，是因為其包容性。LPDF從2020年10月開始，在全國各地舉行了線上會議，會談對象包括知名政治人物和青年人，地方一級的市長和國家一級的軍事領導人。正是通過與廣泛的團體交談，聯合國代表才得以確定所有參與衝突者的代表。

不過，外界觀察人士指出，這些會談的成功也是由於利比亞的權力平衡發生了變化。利比亞東部軍隊首領哈夫塔爾將軍曾希望在2019年入侵西部，控制國家，但在對首都的黎波里進行了數月圍攻未果後，他就被迫退回東部。

這次失敗是和平進程的重要轉折，哈夫塔爾此前曾拒絕尊重聯合國斡旋的和平協議，認為他可以用武力達到目標，但他不成功的戰役削弱了他的地位，這或許就是迫使他走上談判桌的原因。支持他的外國勢力失去了對他獨力穩定全國的希望，他們亦開始尋找其他策略。

從這個角度看，目前的對話與其說是聯合國精明外交的結果，不如說是在利比亞作戰的各派系之間一時陷入僵局的結果。對於最悲觀的評論家來說，聯合國和平進程之所以能成為利比亞政客和外國代理人的一個選項，只是因為其他選項都不成功。

國際外交的局限性

這種悲觀的觀點有一個強有力的歷史先例來論證它的理由：2015年，聯合國曾有設法讓利比亞衝突雙方同意建立一個民族團結政府（GNA），然而，該協議幾乎立即崩潰，因為原該負責將國家機構統一在單一權力機構下的政治家們認為這做法不再符合他們的利益，並直接拒絕這樣做。

分析人士指出，這一次，LPDF設法防止這樣的情況重演：如果國家機構未能遵守任何決定或最後期限，LPDF將有權把進程重新啟動。但也有人指出，由於目前的協議更多的是僵局的結果，而不是真正共識的體現，因此參與者的期望值仍然很不一致，目前還不清楚如果持份者在選舉後對解決方案的條款不滿意，將如何防止他們變成和平進程的破壞者。

聯合國和平進程這次雖然能夠利用政治和軍事條件的變化達成微弱的共識，但這一進程仍完全取決於這些偶然條件。如果這些條件發生變化，聯合國外交官很可能無法確保各方遵守他們的決定。

聯合國的努力能走多遠，利比亞是否能重新開始自我管理，還有待觀察。新的「團結政府」只在今年12月舉行新的選舉之前管理國家。因此，未來幾月將是決定該倡議成功與否的關鍵：聯合國進程是否能夠帶來真正的政治共識？還是一旦有更好的選擇，參與者就會叛逃？

無論結果如何，有一件事已是明顯可見：在一個分裂的國家實現統一所需的條件不是外交官們自己能創造的。在利比亞的情況下，這些條件似乎是由於長期內戰的僵局而產生的。如果情況果真如此，「國家建設者」似乎只能回到歷史上的傳統配方：通過強人或強大的外國實現統一。