美俄軍控協議New START再延長5年　釋放什麼訊號

2021年方始，美俄關係便迎來戲劇性起伏。

1月23日，俄羅斯爆發反政府示威，騷亂蔓延全國60餘城。究其根源，大抵與俄羅斯長年腐敗、反對派領袖納瓦爾尼（Alexei Navalny）返國遭拘相關。然在此次街頭喧囂中，美國的身影格外鮮明。早在1月22日示威前夕，美國駐莫斯科使館便發出公吿，提醒在俄公民留意示威，並公布活動時間、地點與行進路線，甚至在莫斯科示威的條目下注以「朝克里姆林宮邁進」等字句。

雖說示威與俄羅斯的內部矛盾相關，但美國的過度高調也着實引人側目。俄羅斯外交部發言人扎哈羅娃（Maria Zakharova）便於23日提出質疑：「美國使館的文吿究竟是指令抑或指南？連集會組織者都未發佈這種消息」，並同時以1月初的美國國會暴亂案例反諷，「倘若當時的俄羅斯駐美使館如法炮製，公布示威路線、並把國會大廈標為目的地，美國恐怕早已驅逐俄方外交官」。

但儘管美俄在示威爭議上大打口水戰，雙方的實務合作依舊持續推進。1月21日，拜登（Joe Biden）曾釋出善意，表示願同俄羅斯就《新裁減戰略核武器條約》（New START）延長5年一事展開對話。儘管示威爭議隨後爆發，仍無阻拜登與普京（Vladimir Putin）在1月26日進行在線通話。

溝通過後，雙方宣布達成共識，本將於2月5日到期的New START，終又獲得5年延長期。1月27日，俄羅斯國家杜馬（議會下院）與聯邦委員會（議會上院）分別批准法案，普京更於29日正式簽字，擾攘多時的New START延長案至此塵埃落定。雖說俄羅斯示威爭議仍持續延燒，但美俄在軍控條約上的再聚首，無疑是對特朗普核戰略的再校正，雙方亦有意為拜登任內的美俄關係，奠下戰略穩定的新基石。

特朗普與拜登的核戰略差異

回顧特朗普執政期間，濃厚的單邊主義幾乎浸染了每道對外政策。從美國參與的雙邊與多邊軍控條約、國際核現勢到地區戰略穩定，特朗普的「大破大立」，顯然不受場合與時機拘束。

綜觀冷戰以來的美俄戰略平衡，如今的局面已與1991年蘇聯崩解時不同：除卻北約東擴外，美國亦大力發展導彈防禦武器、高超音速武器與太空武器，誘發了俄羅斯的競爭焦慮；特朗普（Donald Trump）任內，美國更是接連退出《中程導彈條約》（INF Treaty，簡稱《中導條約》）、《武器貿易條約》（ATT）、《開放天空條約》（Treaty on Open Skies）等軍控建置。如此一來，過往維繫美俄戰略穩定的三大支柱中，《反導彈條約》（ABMT）已成過往，《中導條約》因特朗普而被迫退場，唯餘New START的孤影獨挑大樑。

然對此危局，特朗普猶嫌不足。其屢以「中國亦須參與簽署」為由，刁難New START的延長談判，致使美俄雙方2020年來數度會談無果，歐洲諸國亦為此寒心。早在2019年8月美國退出《中導條約》時，「中國未簽署」便是其用以說服北約支持的藉口，彼時歐洲各國雖有不滿，卻無力迴天，美國偏又在New START延長案上故技重施，無疑是讓美歐嫌隙更深一寸。

而特朗普政府的行徑看似失序，實則湧動着美國右翼鷹派長期以來的戰略邏輯。從退出多方軍控建置，到提出W76-2核彈頭和海基潛射巡航導彈（SLCM）等裝備發展計劃，其心之所向，乃是以大規模的多樣核武，維持美國的有效核威懾力，即便代價恐是惡性軍備競賽、與歐洲求去。

與之相比，拜登和其團隊象徵的則是另一種典型。競選期間，拜登便曾提及，若其順利當選，將推動美國政府宣布核武器的「唯一目的」（sole purpose）：威懾所謂對手國家的核進攻，或在必要時，用以報復對手實施的核打擊。如此規劃，已形同保證美國「不率先使用核武」。與特朗普要求的降低核武使用門坎、擴大核武研發投入相比，拜登與奧巴馬（Barack Obama）的主張近似，即以較小投入確保可信的核威懾力即可。

美俄的軍控遠慮

然New START近憂雖解，美俄軍控仍有其遠慮。New START至多延到2026年，且僅能延長一次，面對《中導條約》提早下線的現狀，美俄為求戰略穩定，必得在New START下次到期前談判出新軍控條約，各界對《新中導條約》的呼聲更是躍然紙上。然有別於此次進展順利的無條件延長，新條約的談判將是變量不斷。

首先，美俄對於條約所限的武器偏好或不相同。New START簽署於2010年，僅限制美俄的戰略武器，《中導條約》則簽署於1987年，聚焦在陸基中程導彈的銷燬上。換言之，戰術武器、海基與空基中程導彈等，皆不在前述兩約的限制範圍內，但伴隨時局變化，新軍控條約勢必無法迴避上述選項。而俄羅斯向來不願割捨戰術核武，並認為美國的反導戰略武器將動搖己身核威懾能力，雙方屆時恐陷僵局。

此外，軍控條約是否納入中國亦為爭議。有鑑於美俄的核彈頭數、運載器數量高居世界前二，且遙遙領先，過往的軍控條約多要求美俄帶頭裁軍。然由特朗普任內所為便可看出，即便中國的核彈頭數遠遜美俄，處於部署狀態的核彈頭數甚至不及英法，特朗普仍以「中國未加入軍控簽署」為由，恣意退出《中導條約》、刁難New START續約，可見在軍控考慮之餘，特朗普政府在New START談判過程中還有大國角力的意圖。如今美國普遍認可中國已取代俄羅斯成為首要戰略競爭對手，在美俄下一次軍控條約談判中，中國恐再被推至風口浪尖。

不過在此問題上，中國勢必不會加入New START這種冷戰遺留框架，而涉及核管控之新框架，中國亦不會在英法乃至印度、巴基斯坦、以色列等擁核國缺席的情況下列位。

與此同時，新興軍事技術的崛起，亦在一定程度上，挑戰了傳統的核威懾範式，諸如網絡、無人技術等，皆有可能在核查進行時，竊取對方軍事機密，致使受檢當事國對開放檢證心有疑慮，從而影響其簽署軍控條約的意願。

美俄各類軍控協議萌發於冷戰時期旋於歐陸之上的對立，如今這方面考慮減弱，後續協議之簽訂也更多考慮軍控本身的意義，而從管控武器類型、是否納入他國，到何以應對軍事技術革新，美俄下一輪軍控條約的推進依舊道阻且長，所剩時間卻已不多。如何在維繫戰略穩定之餘，彌合雙方分歧，將考驗美俄兩國的智慧與耐心。