歷時數月獨立報告出爐：WHO何以錯失「全球流行病」宣告時機？

2021年1月18日，受世界衛生組織（WHO）之託、在去年7月專為疫情應對評估而設的獨立委員會（Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response）交出第二份中期報告。這份報告直接指出各國政府、機構遲緩的防疫行動和世界衛生組織自身的多重失誤，從初期疫情監控到向世界敲響警鐘，都一一齊備。

預警機制為「老古董」

根據WHO事後梳理的時間軸，2019年12月31日為此次全球抗疫的開端。當日，WHO駐中國分部留意到武漢衛生部門網站上有關「病毒性肺炎」案例的公告，而其下的公共疫情情報平台（Epidemic Intelligence from Open Sources，EIOS）亦在當天從第三方全球疫情監控網站上接獲相關報告。此外，WHO亦通過社交及新聞媒體等非傳統渠道獲取大量有關疫情的資訊。

儘管如此，獨立調查小組指出，WHO在此次疫情中信息收集的整體流程似乎仍然是「模擬時代」（analog era）而非數碼化時代的產物，直言「全球疫情預警系統無法適應需求。」

報告提出，未來需要建立「基於當地診所和實驗室人員所提供的資訊、由實時信息收集及決策工具支持的信息系統」，否則有關機構難以迅速應對疫情的風險。

但早期疫情監控並非毫無可取之處。在12月下旬，武漢當地便可獲取的先進且已經商業化的病毒基因測序技術，成功追溯到不明肺炎的成因是一種新型病毒，且其成本相較同類測序技術格外低。

然而，測序上的成功卻沒能挽救大局。報告寫道：「專家組能夠明確的是，當地及中國衛生部門本能在一月採取更強有力的公共衛生措施。」

WHO何時敲響警鐘？

而2019年12月31日至去年1月22日期間的一系列事件儼然是疫情出現惡化和擴散的信號：地方政府報告首位患者死亡，WHO及中國衛生部門均確認了病毒存在人傳人現象，日本、韓國及美國均出現確診個案。到22日，WHO總幹事譚德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）召集了由15個獨立專家組成的緊急委員會，進行首次會議，來決定此次疫情是否構成「國際關注的突發公共衛生事件」（PHEIC，即「public health emergency of international concern」）。

WHO網站資訊顯示，22日和23日的兩次會議中，委員會中持正反意見的專家各佔一半，一些成員認為信息不足以為事件定性，委員會因此沒有建議總幹事做出定性，而稱會在十天內再次召開會議。直到1月30日，WHO才宣布疫情是「國際關注的突發公共衛生事件（PHEIC）」，但尚未稱其為「全球流行病」（pandemic）。

該中期報告指出，「委員會未能在首次召集時同意做出PHEIC此定性的原因不明」，並質疑最開始為何等到22日才召集該緊急專家委員會。

疫情發酵

不過，行動遲緩的不僅僅是WHO。2月4日，WHO總幹事譚德賽督促各成員國採取行動：「現在對於我們來說是一個機會。99%的案例都來自中國，其餘各國則只有176宗案例。」至此，美國、德國均已出現10宗以上確診，英國、印度、和法國等國亦報告多宗案例，日本「鑽石公主」號郵輪也已爆發聚集性疫情。

報告稱，有了確實的病毒可以人傳人的證據，加上多國都出現數宗案例，這是政府應該迅速行動來控制傳播」的「明顯信號」，但是「在太多國家，這個信號都被忽略了。」

2月25日，美國CDC首次發出警告，呼籲民眾準備面對本土疫情爆發。此時，離美國本土確認人傳人感染後已經過去近一個月，出現一例疑似新冠關聯死亡、共計16宗確診。同時期，較晚受疫情波及的意大利從2月20日共計3宗新冠確診案例開始，隨後也在不到兩周時間迅速發展到超過1,000人確診，指數級的疫情增長最終使意大利成為第一個歐洲疫情中心。

「全球流行病」定位過晚？

等到3月11日WHO開始使用「全球流行病」一詞來定性疫情時，包括英、法、德等歐洲多國均已出現成千甚至上萬宗新冠確診案例。WHO此前以已經宣告「國際關注的突發公共衛生事件」為由，辯稱無需進一步定性。現有的國際條約雖沒有為何時可以使用該詞做出明確規定，但報告指出，使用「全球流行病」一詞確實能夠讓各方「聚焦於該衛生事件的嚴重性」。「如果WHO更早宣告全球流行病的到來，是否會對情況有所幫助」——報告對此打了問號，但並沒有給出確切回答。

這份歷時数月、在WHO委託之下進行的獨立調查中期報告雖然仍留下了許多未解之疑，大部分觀點也已被媒體反覆報道，但在WHO頻頻被批評受官僚作風及其他政治因素所限的情況下，沒有迴避此前各方對WHO提出的爭議，也可算是勇於自我檢討、謀求改進之舉，對於建立或者重塑WHO在全球公共衛生事務上的領導力至關重要。

而在WHO自身的問題之餘，疫情初期各國普遍無法預判疫情潛在的損害規模，就造成了行動遲緩、甚至重複防疫之失。但WHO以及全球各國未來可否從體制和行動框架上預防預判失準及其後果，這個獨立委員會的事後分析與建議都會對之有所幫助。