歐美抗疫救市：「失業保障」與「留職保薪」之間的取捨

繼3月高達2.2萬億美元的救市方案後，美國參議院周二（4月21日）再度通過總值約4,800億美元的救濟，當中高達3,200億將用作幫助小型企業繼續僱用員工之用，再度掀起到底是「讓企業隨意解僱員工，由政府提供失業救濟」好，還是「由政府補貼企業繼續僱用員工」為佳的討論。

傳統上，較為相信自由市場的美國主要以「失業救濟」去救助受經濟衰退所影響的平民百姓，而企業則相對容易可以解僱員工。因此，自特朗普3月13日宣布新冠肺炎的緊急狀態令、全國多州陸續實施居家隔離以來，全美已有超過2,200萬人申領失業救濟金——根據《紐約時報》的估算，這將帶來高達12.5%的失業率（根據官方數字，2月時美國的失業率為3.5%，3月則升至4.4%）。

相較之下，2月失業率為3.2%的德國，預計將會因疫情影響而帶來5.7%的失業率，其後將見頂回落；而即使在疫情更為嚴峻、封鎖措施更加嚴格的意大利，其失業率為預計只會由2月的9.8%，升至12.7%的水平。

這種歐美之間的差異，在於他們處理經濟衰退失業危機的不同策略。

德國式「短時工作」漸成主流

經歷2008年金融海嘯帶來的經濟衝擊，歐洲主要國家都採取了類似德國的「短時工作」（Kurzarbeit）計劃。「短時工作」容許遇上需求因危機突減的企業向政府申請僱員薪金補貼，此補貼將相等於僱員既有薪金的60%，用以支付僱員停工或工時大減下的薪金。在此計劃下，企業仍須要先行支付僱員薪金，隨後才可向政府報銷。一位大眾汽車（Volkswagen）的員工就指出，在疫情需求減少之下，他雖然沒有往日超時工作的薪水，不過在政府補貼之下，他的收入依然有過去的90%。

類似的計劃在法國稱為「局部失業」（Chômage Partiel），在意大利則稱為「綜合救濟金」（Cassa Integrazione）。而在這次疫情衝擊之下，英國也落實了「新冠病毒職位保留計劃」（Coronavirus Job Retention Scheme）去補助高達80%的僱員工資。

這種「留職保薪」的做法在德國特別成功，外界就一直認為這是德國之所以能在金融海嘯之後較快站穩腳步的主因之一——德國在2008年的經濟雖然收縮超過5%，不過其失業率卻沒有因此而明顯攀升。

「留職保薪」的好處在於，企業既有的僱員不會因一時經濟下行而失業轉行，而當經濟恢復動力時，企業就能快速回應再度增加的需求，而不必再花費時間金錢去多作招聘。

眼見這種制度的成功，目前由以口頭禪「你被炒了」（You're fired）著稱的前《飛黃騰達》（The Apprentice）主持特朗普領導的美國政府，甚至是各大美國企業，也愈來愈傾向「留職保薪」的政策。

美國版的變相「留職保薪」

在周三通過參議院的救市方案中，就有包括3,200億美元的「工資保障計劃」（Paycheck Protection Program），用以補充3月通過的同一計劃現已用盡的高達3,500億美元可免除貸款。

「工資保障計劃」的目的，主要是協助僱用500人以下的小企業、獨立擁有的特許經營企業或自僱人士去支付8個星期的薪酬開支，以及部份水電及租金開支。合資格企業可申請其每月薪酬開支2.5倍的貸款。如果企業維持疫情前的員工數量，並將貸款額的75%用作支付薪金的話，有關貸款將可獲豁免償還。

同時，在此前2.2萬億美元的法案中，也包括為其長達4個月的每周額外600美元失業救濟金，並延長了各州失業救濟金時限13周。這種措施也變相成為了「留職保薪」的政策。

例如在飽受重創的零售業和酒店業，諸如梅西百貨（Macy's）與希爾頓（Hilton）等公司都選擇了不將員工「解僱」，而是將員工「停薪留職」（furlough）。這些「停薪留職」的員工除了能保有公司提供的醫療保險之外，總大多數都能申領失業救濟金。因此，這種「停薪留職」配合失業救濟就成為了變相的「留職保薪」。

不過，美國的失業救濟金有時候也會與企業「留職保薪」的目的起衝突。例如在底薪甚低的飲食業，企業希望以「工資保障計劃」留着現有員工，待疫情過去之後可馬上回復正常營業；然而，如今的失業救濟金本身卻遠高於飲食業員工的一般底薪——以全美平均基本失業救濟金370美元為基礎，加上600元的補助，此額已達970美元，遠高於全職飲食業者500美元的平均周薪——導致員工寧願正式失業，也不願意在「工資保障計劃」的資助下工作，失卻了「留職保薪」的效益。

雖然此刻連美國此等崇尚自由市場的國家傾向使用「留職保薪」的政策，不過「留職保薪」仍有其缺失所在。

「留職保薪」阻礙人力資源分配

首先，在經濟自由主義者的眼中，由政府去資助企業保留員工，有可能會造成「道德風險」，即救助了一些本來就經營不善、即使沒有疫情也將要倒閉的企業。然而，在疫情威脅緊迫的情況下，要政府花費精力去審核每一個合資格的個別企業，行政成本與時間消耗也太大，將是遠水不能救近火。

更重要的是，「留職保薪」有「救不得一時，也救不得一世」的雙重失效問題。其一，雖然「留職保薪」較失業救濟金給予受助者更大的安全感，有助刺激經濟，可是這也是「留職保薪」的缺點所在。

由於不同的危機會造成就業市場供需的震盪，當一些行業失去需求時，其他行業卻有可能需求大增。以新冠疫情為例，雖然飲食業、零售業、旅遊業全面蕭條，經營網上市場的亞馬遜（Amazon）3月才新聘了10萬人，本月又再有7.5萬個空缺，可見其需求之大。又例如在居家隔離令成風的歐洲，傳統上來自東歐或北非的農產品收割工人嚴重短缺——法國欠缺20萬人、西班牙欠缺7至8萬人、意大利欠缺25萬人、德國欠缺30萬人——如果沒有充夠人力去收割作物，糧食白白浪費之餘，還有可會造成短缺。同時，一些與新冠疫情相關的工作，也需要人力補足，例如負責採集檢測樣本的人員、追蹤病毒傳染鏈的人員等等。

當僱員有了「停薪留職」的保障，他們就更沒有意願（或者受僱用條款禁止）而去擔當這些新增需求熱切的職位，因而造成人力資源、經濟，甚至抗疫成效的白白浪費。相較之下，失業救濟的暫時性與其尋找工作的要求，卻會讓這些人力資源更容易分配到適當的崗位上。

為了應付這個問題，德國政府已容許獲「短時工作」支援的人參與跟其原有職業「系統性相關」的行業，至本年10月為止。不過，此等規限應更加寬鬆，甚至成為政府資助「留職保薪」的條件，以解決危機之中人力分配「一時之間」失常的衝擊。

危機或扭轉產業結構

另一方面，一場危機也有可能是延續不斷的變故，將產業結構全面扭轉，使得原有的職位實際上已不應該被保留下去。

例如，如果我們在短期內未能發現有效的新冠肺炎特效藥、未能透過病毒或抗體測試篩選出有免疫能力的人、未能研發出有效且安全的疫苗，我們的產業結構可能就會遇上根本性的大變：網上購物大行其道；「最後一公里」的物流派送需求大增；實體零售業全面萎縮；食肆只能經營外賣而難有店內用餐服務；各種原需親身接觸的活動（旅遊、部份娛樂、交際、工作）等要虛擬化處理等等。在此等情況之下，「留職保薪」卻會阻礙了企業和僱員重新適應新產業結構的調節能力。

任由失業率高企，當然會對經濟景氣和一般人的生活造成重大的心理衝擊。「留職保薪」的政策，在這一點上，總比單純的失業保障為佳。然而，「留職保薪」的價值預設了危機過去之後一切將會回復「昨日的正常生活」。萬一危機改變了世局、過去再不能重來，這反而會造成了人們適應未來的阻礙。

新冠疫情之中，連不少大行分析員也私下承認他們對未來預想的信心與一般人無異之際，抗疫救市到底是失業保障為佳，還是留職保薪優勝，也許只能留待「馬後砲」的時機再下評斷。