普京提修憲、內閣即總辭　俄羅斯政壇地震見權力交接藍圖

上周三（1月15日），正當全球目光都聚焦白宮的中美首階段貿易協議簽署之際，遠在莫斯科發表國情咨文的俄羅斯總統普京，卻一反預期主動提出繼續將總統任期限定於兩屆為止，並把總理提名及任命權轉交到國會手中、將原本只屬諮詢性質的國家議事會（State Council）寫進憲法之中，削弱總統權力。他更表明修憲計劃需付諸全民投票，據稱可於本年內舉行，將會是1993年以來首次。

正當外界不明所以之際，坐在普京身旁的總理梅德韋傑夫（Dmitry Medvedev）隨後立馬宣布內閣所有成員集體辭職，聲言要給予普京足夠空間去作出所有必需的決定，部份內閣成員甚至未有被預先告知。俄羅斯突如其來的憲制及政治巨變，幾乎從美國總統特朗普手上搶走當日的新聞頭條位置。

普京現年67歲，其總統任期將於2024年屆滿。根據俄羅斯現行憲法，總共當了十六年總統的他已不能再尋求連任。俄羅斯國立高等經濟學院教授高念甫（Andrei Karneev）及《生意人報》（Kommersant）主筆Mikhail Korostikov皆向《香港01》記者表示，普京是在為權力交接鋪路，或通過國會，或採取所謂「哈薩克模式」-自1990年即以總統身份領導哈薩克的納扎爾巴耶夫（Nursultan Nazarbayev）去年請辭後便以「國防安全委員會主席」的身份配合「國家領袖」的榮銜發揮影響力。

普京曾在2008年兩屆總統任期屆滿後，讓梅德韋傑夫當上總統，自己則以總理之職行使實權，到2012年修憲完成後，再參選重新接過總統一職。如今，由普京提名、於上周四（1月16日）正式獲國會任命的新總理米舒斯金（Mikhail Mishustin），是一位1998年以稅務官員身份加入政府、自2010年起領導整個聯邦稅務局的技術官僚，看似難掌大權。有見「歷史重演」的迹象，不少評論也猜想，當了四年總統、近八年總理兼統一俄羅斯黨主席的梅德韋傑夫，實際上是被普京「踢走」，換上一個鮮為人知的官員「佔着總理位置」，好讓普京日後能更容易利用其無人能及的政治聲望，繼續主導俄羅斯政治，改任總理行實權，或以國家議事會主席身份當「太上皇」。

「東方獨裁者」純屬假象

面對評論將他套進「東方獨裁者」劇本，普京上周六（1月18日）表明，他不願重回1980年代中期「國家領袖掌權，一個接一個待至下台之時也沒有保障好權力更替的必要條件」的困境。可是，外界對此仍是深有懷疑。

到2024年，普京將年屆72歲。雖然普京歷來以運動健將的硬漢形象著稱，不過歲月催人老，連向來主打雄性魅力的普京月曆寫真，在其2020年版本中，也換上了他穿着西裝與特朗普、德國總理默克爾等世界領導人談笑風生的畫面。正如將於2021年卸下其十六年德國總理地位的默克爾一樣，普京無可避免要處理未來的權力交接。

再者，即使新任總理米舒斯金尚無競選經歷或政治聲望，但普京本人在1999年被時任總統葉利欽（Boris Yeltsin）任命為第一副總理、代行總理職務時，也是一個政治經驗尚淺的俄羅斯情報部門主管。而且，工程師出身、現年53歲的米舒斯金掌管稅局以來，施政有聲有色。英國《金融時報》去年7月底就曾以《創造未來稅務官的俄羅斯角色》為題，介紹米舒斯金以高科技系統堵塞避稅弊病與地下經濟的成就。俄羅斯的增值稅避稅比率已由他上任時的20%跌至今日的1%，稅收總額也在其任內翻了一倍以上。如此一個能吏，難說沒有普京的影子，其就職後的第一擊就是承諾落實橫跨13個項目、總值超過400億美元的國內政策。

逐步建構接班制度

另外，除了將內閣任命權交到下議院國家杜馬（State Duma）手中，普京的修憲提議其實還有多種權力架構和法理上的轉變：作為上議院的聯邦委員會將獲得免除法官職務的權力，憲法法院也將得到檢查憲法法案的權力；任何關鍵官職的候選人，諸如總理、內閣成員、州長、聯邦機構主管、國會議員、法官等，都不能擁有外國國籍或居留權，而總統候選人更須長居俄羅斯二十五年或以上；同時，由於各州州長皆是國家議事會成員，後者在聯邦層面的權力提升，將使各州領袖更能有效參與全國性政治；另外，憲法也將訂明任何國際法須在不與俄羅斯憲法抵觸時才能執行。由此可見，此次修憲並不是單純的加大國會權力和總理獨立地位那麼簡單。

目前離普京卸任尚有近四年，在此時預先鋪陳未來憲政結構，正顯出他的首要目標是要穩妥地逐步處理好權力交接。這不僅是人的問題，也是制度的問題。

自上世紀九十年代便成為普京親信的梅德韋傑夫一直獲得普京重用，當然是最明顯的接班人。然而，在2014年克里米亞事件引來歐美制裁之後，國內政務一直未得妥善處理，普京的民望由2015年近90%的高位，跌至今天的65%左右。

同時，國內因民生問題而爆發的示威數目不斷增加-根據民間統計，相關數字在2016至2018年間增加近40%。即使是管治階層，也不得不承認問題嚴重。俄羅斯衞生部2018年曾指出，全國有至少370所醫院、診所日久失修，早該拆毀；同年，由普京創立的「全俄羅斯人民前線」（All-Russian Popular Front）也曾發表調查，指有八成學校建築不安全、管理不佳。此外，俄羅斯的人均實際收入在2014至2018年不斷下跌，雖然近來漸有回復平穩的趨勢，境況卻難及往昔。

在此等形勢之下，俄羅斯政府眼見人口減少、老齡化問題逼近，於是推動提高退休年齡的政策，引來不少反彈。然而，梅德韋傑夫在一次回應人民投訴退休金不足過活的問題時，竟直說：「我們沒錢，你們撐着，祝你們好運。」如此無視民眾觀感，難怪普京最終決定將梅德韋傑夫調離總理一職，轉任新創立的聯邦安全會議副主席，並重組飽受民眾詬病的各政府部長。

雖然外界普遍認為米舒斯金絕不可能是普京屬意的接班人，不過，如今俄羅斯政壇不少人正為2024年磨拳擦掌，甚至背後插刀，此時以一個政圈外的能吏作為政府首長，更可能是普京以新面孔領政，給新人試煉的機會，並為憲政制度建設留下嘗試的空間。

進退皆可的新憲制

當然，這並不是說普京絕不可能在2024年後繼續以新憲法容許的方式主導俄羅斯政治。可是，這個「可能性」存在的重點不在於普京如何保留權力，而在於這個可能性在俄羅斯未來權力交替的藍圖中扮演了什麼角色。

即使2024年距今尚遠，可是在新一屆內閣上台後，普京未必能放心在其中尋得合適的繼任人，這就顯示出是次修憲的重要性。這次修憲的主要結果，在於大權在握的總統將權力分散出去，最能代表民意的國家杜馬掌握了內閣構成，國家議事會料將增加地方政府在聯邦事務的話語權，國家安全、治安、外交、軍事等項目則留在總統手中。

在這種分散的權力結構下，普京就可以確保未來俄羅斯不會有人能以一人之力號令天下，畢竟憲政制度的建立不能以「俄羅斯會產出另一個普京」為假設。而且，由於這套新制度正如普京所言「將加大總理與內閣成員的權力和獨立性」，使得俄羅斯能在「尊重公民意見的基礎上」進一步發展。未來的俄羅斯將有由下而上的決策結構，改善莫斯科政府高高在上的形象，讓任何有志擔當總理的人也着力爭取各方支持。這套制度更為佔據國會絕大多數的統一俄羅斯黨帶來挑戰-當國會權力增加，國內政策若有不足，國會最大黨須承擔責任。國會將於來年改選，可見普京這次修憲也是一次以改制為自己立下的限時挑戰。

退一萬步而言，如果這套新體制在俄羅斯的政治文化中未能運作順利，普京亦為此留下「保險絲」——在目前的政治形勢下，普京在2024年前可兼任國家議事會領政，其後亦可以在法理上重掌總理一職執行實權，確保國家不會出現權力真空，在穩定的形勢下，再從容將俄羅斯過渡至下一屆權力核心手上。

俄羅斯在蘇聯解體之後經歷近十年的動盪，政治制度全盤瓦解，經濟狀況幾近崩潰，社會士氣低沉。普京二十年來的管治，讓俄羅斯的政經外交形勢大致穩定下來，甚至重拾起一方強國的國民自信，接下來當然是要重構能適應俄羅斯文化的政治制度，讓難得的穩定與自信能依靠良善的制度延展下去。

上文刊登於第198期《香港01》周報（2020年1月20日）《普京提修憲　內閣即總辭　俄羅斯政壇地震見權力交接藍圖》。

更多周報文章︰【01周報專頁】

《香港01》周報於各大書報攤、OK便利店及Vango便利店有售。你亦可按此訂閱周報，閱讀更多深度報道。