《香港人權與民主法案》通過　中美關係不會因此「攬炒」

經過一個多月內部磋商，美國參議院終於在上周二（11月19日）通過《香港人權與民主法案》（下稱《人權法》）。翌日，眾議院亦快刀斬亂麻，免去兩院版本整合過程，直接通過參議院版草案。至此，《人權法》已完成所有國會流程，只待總統特朗普簽字生效。中國政府也不出意外地由數個機構強勢表態，更用上近似最後通牒的「勿謂言之不預也」。不過，縱使法案生效，中美兩國仍有不少迴旋餘地。

417票贊成，1票反對，經眾議院表決後，《人權法》終於來到了特朗普的案頭。根據美國憲法規定，總統可簽字通過或否決法案，或等待10天令法案自動生效；但若10天期限內國會休會，法案則會被自動否決。為避免這一情況發生，民主黨眾議院議長佩洛西（Nancy Pelosi）在上周三（11月20日）選擇放棄眾議院版本草案，直接表決參議院「減辣版本」，令特朗普必須在國會休會前明確表態。

特朗普難違國會意志

眾議院通過法案後三日，特朗普在接受霍士新聞（Fox News）電話採訪時表示「我們必須和香港站在一起，但我也同時與中國國家主席習近平站在一起。……我支持自由，我支持一切我們想做的事，但我們正處於達成史上最大型貿易協議的過程」，令外界猜測特朗普會否因顧忌貿易協議而否決《人權法》。

事實上，這樣的表態只反映特朗普對《人權法》並無太大興趣，可能緊隨形勢成為「牆頭草」。特朗普自上任以來，對人權議題均不太熱中，只在可吸引選票時出聲：為迎合國內拉丁裔選民，便支持制裁委內瑞拉及古巴；為迎合猶太社群，倒向以內塔尼亞胡為代表的以色列保守派。

不過，特朗普更無必要「得罪主流民意」。自香港反修例風波爆發以來，《人權法》在國會山取得跨黨派高度共識。傳聞立場溫和的共和黨參議院領袖麥康奈爾（Mitch McConnell）曾阻止法案「打尖」，但在同黨法案發起人盧比奧（Marco Rubio）及參議院外交委員會主席里施（Jim Risch）施壓下，最終亦大開綠燈。

另一方面，法案前後三次表決有兩次均以「無異議」方式通過，眾議員馬西（Thomas Massie）投下的唯一反對票只因其為自由意志主義者，不支持任何干預措施。可見，符合美國「政治正確」原則的《人權法》，已取得國會兩黨高度共識。

外交議題並非美國選民關注焦點，只是，盧比奧、佩洛西等人極力推動法案，證明其堅信「必須用盡一切辦法遏止中國」，或「美國需竭力保衛人權」的政治理念，若特朗普選擇「正面打臉」，以盧比奧為代表的共和黨保守派勢力勢必減少對特朗普的支持，尤其是盧比奧所在的佛羅里達州是重要的「搖擺州」，特朗普自然不敢輕舉妄動；在野民主黨也必定會抓住機會，將今次事件同特朗普和朝鮮領導人金正恩、土耳其總統埃爾多安等人良好關係「打包加工」，為特朗普扣上「獨裁者同路人」的帽子。

《人權法》雖然很大概率通過，但卻在「執行層面」上賦予行政機關自由裁量權。參議院版的《人權法》中，可直接落實的大多限於保護香港和平示威者的被動措施：如要求美國駐外機關批出簽證時不考慮「因參與和平示威」留下的案底，包括非法集會、非法集結等罪。至於對個別人士進行制裁、檢討香港獨立關稅區等「辣招」是否執行，則由行政部門參考國務院報告後做出，並非特朗普簽字後即時生效。而對「左媒」記者的制裁，則只寫在法案尾段的「國會意見」（Sense of congress）中，並無約束力。

北京對等反制限「口頭」

參議院通過法案時，正是香港上周三（11月20日）清晨，特區政府抨擊該法案「既無必要亦毫無理據，損害雙方利益」，北京方面更由全國人大、政協外事部門、港澳辦、中聯辦、外交部及其駐港公署分別發表措辭強硬聲明，譴責美國「在人權和民主問題上的極端虛偽、赤裸裸的雙重標準以及反中亂港的險惡用心」。當晚的央視《新聞聯播》中，相關聲明全文播出，佔去30分鐘節目中逾三分之一時間。同日，外交部副部長馬朝旭亦召見美國駐華臨時代辦柯有為（William Klein），表示「中方必將採取有力措施予以堅決反擊，一切後果必須由美方完全承擔」。

多部門共同發出警告，在中國外交慣例中頗為罕見，上一次還是2012年9月日本「國有化」釣魚島之時。另一值得留意的是，外交部駐港公署聲明尾段提及「敦促美方懸崖勒馬，否則必將自食惡果，勿謂言之不預也」；《人民日報》亦在社交平台上以《勿謂言之不預也》為題，將七部門言論整理後發布。由於「勿謂言之不預」在中國外交慣例中有最後通牒之意，在上世紀六十年代中印和七十年代中越戰爭時，更成為開戰前信號，即使今次並非以《人民日報》社論形式發出，也體現北京對《人權法》通過的極度不滿。

不過，北京表態並不意味其會在短時間內強硬反制。不同於貿易戰中動用的「關稅武器」各國皆有，可以迅速對標徵收，北京一直以「不干涉他國內政」為外交原則，面對一個「干涉中國內政」的法律，很難找到報復目標。

另一方面，北京亦深知美國國會內的「政治正確」同行政部門「務實作風」間的距離。以台灣問題為例，儘管國會通過多項「親台法案」，但行政部門政策變化卻不大。如今美國這份講究「政治正確」、措辭嚴厲的法案本身並沒有實質影響，中國方面以「政治正確」、措辭嚴厲的表態回覆，便是對等反制。而當美國各政府機構以此法案為法律基礎，推出如凍結資產、限制簽證、撤銷香港「獨立關稅區」待遇等實際措施時，北京才會以更具實際意義的方式反擊。

面對緊張局勢，不少人擔心中美正進行的貿易談判會否受阻礙。美國副總統彭斯（Mike Pence）上周二便表示「總統已明確說明，如果香港發生任何暴力行為，或這一問題沒有得到妥善且人道的對待，美國將很難與中國達成任何協議」。

但北京方面在上周四（11月21日）的聲明卻明確回應外界猜測，商務部發言人高峰在例行記者會上表示「中美雙方經貿團隊將緊密保持密切溝通……」明確表示了中方不願將《人權法》同經貿談判捆綁的態度。而外交部發言人耿爽同日的答記者問亦頗值得玩味，被問及《人權法》會否影響中美經貿磋商進程時，耿爽一面開重炮警告「我們正告美方認清形勢，懸崖勒馬，不得將該案簽署成法」，緊接着又語氣溫和表示「我們希望美方能同中方相向而行，在相互尊重和平等互利的基礎上，找到解決（貿易爭端）問題的辦法」。可見，北京在處理對美關係時仍維持就事論事的態度，將美國涉港問題和中美談判分割處理，依舊且一直會是北京的思路。

中美關係正處「危險平衡」

特朗普上台之後，從最早的關稅戰，到針對中興、華為的科技戰，從孟晚舟被捕事件，到如今《人權法》風波，中美兩國已交手多次，對彼此「需求」也多了不少了解。或許特朗普身邊真的聚集了一批「希望解決中美貿易逆差」，或是「旨在極力打壓中國」的幕僚，但特朗普卻似乎沒有「中心思想」，或求達成協議以為其提供可誇耀資本，或求力挺香港而獲得保守派選民擁護，如何利用一切可利用的成績、資源及工具打贏2020年總統大選，是他的核心訴求。

自特朗普向中國加徵關稅以來，貿易戰對中國經濟的實際影響有限，對中國國民的心理影響也已逐步消散，北京就更沒有同華府「速戰速決」的必要。

有人提議北京應拖至2020大選後再「靜觀其變」，但中國卻在談判過程中，相繼在購買農產品、分階段達成協議上讓步，這都證明北京在貿易談判中似是「醉翁之意不在酒」，並非執着於談判中獲得多少具體利益，換取兩國撤回多少關稅，而是希望借着協議的簽署以營造共識，避免美國對華鷹派進一步坐大，從而維持中美關係及中國外部環境之穩定，為國內持續的經濟發展與改革創造良好條件。

中美訴求的相通之處，令兩國雖在表面上時有衝突，卻能維持密切溝通。當然，這樣的局面並不代表北京會在處理對美關係時「一讓到底」。在貿易談判中，北京不可能接受有辱國格的監督機制，亦不可能放棄自身工業和科技發展計劃；同理，北京也絕不會接受美方以香港問題作為談判籌碼。政治永遠充滿偶然，倘若任意一方的鷹派勢力持續坐大，都可能令中美關係失衡。這也該成為兩國政治家心中長鳴的警鐘。

上文刊登於第190期《香港01》周報（2019年11月26日）《《香港人權與民主法案》通過　中美關係不會因此「攬炒」》。

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