國際關係陷入混亂　白宮外交協調失靈是主要促因

美國副總統彭斯（Mike Pence）的外交政策助理威廉姆斯（Jennifer Williams）11月7日到國會參加彈劾調查的閉門聽證，她7月25日聆聽了特朗普總統與烏克蘭總統澤連斯基（Volodymyr Zelensky）之間電話交談。根據眾議院11月16日公布的聽證文字記錄顯示，威廉姆斯作證說，特朗普堅持要烏克蘭進行政治敏感性的調查，對此她「感到不同尋常，不妥」。

沒能統一的對外口徑

「通烏門」是指美國總統特朗普因今年夏天和烏克蘭總統的一通電話，遭到國會和媒體的指責及追問，民主黨議員們質疑特朗普濫用職權，以「克扣對烏克蘭提供4億美元軍事援助」為威脅，施壓澤連斯基，要求烏方與美國司法部長和自己的私人律師合作，調查與「通俄門」有關的烏克蘭公司，以及潛在2020美國總統大選競爭對手、民主黨總統候選人拜登（Joe Biden）的兒子。

自「通烏門」於9月爆發以來，已有多位特朗普政府官員先後在國會供證，上週三（11月13日）開始的公開聽證更吸引了全國觀眾目光，一眾官員或前官員或避左右而言其他，或與特朗普前後矛盾的供詞，更令世界認識到美國政府外交體系的混亂狀況。

不過值得留意的是，諸如前駐烏克蘭大使約萬諾維奇（Marie Yovanovitch）、駐烏克蘭臨時代辦泰勒（William Taylor）、美國駐歐盟大使桑德蘭（Gordon Sondland）等人皆是駐外官員，他們的證詞與特朗普有出入還情有可原。但彭斯的外交政策助理則是另一回事。

美國副總統辦公地點就在白宮西面一墻之隔的艾森豪威爾行政大樓，白宮之內也為副總統預留有辦公室。副總統外交政策助理是白宮外交事務最核心的團隊之一，在涉及「通烏門」這種對白宮異常重要的事務，在國會聽證這種重要場合，最核心的團隊成員理應保持統一口徑。

因此，當威廉姆斯都與特朗普有明顯出入，這意味着白宮內部確實出現了嚴重的流程性問題。

特朗普無暇處理 官員各自為政

美國外交牽動全球，白宮的混亂局面着實為世界諸多問題造成了不小的麻煩。

在朝鮮核問題上，朝鮮於2016年、2017年先後舉行數次成功原子彈、氫彈試爆，並且於2017年9月和11月成功試射可攻擊美國本土的洲際彈道導彈後，美朝核談判迅速轉入快車道。過去兩年間在新加坡、越南河內及朝韓交界板門店的三場歷史性美朝會晤，令兩國關係乃至東北亞安全局勢迎來了根本性轉折和難得的解決契機。然而，縱使特朗普展現出和談誠意，縱使朝方做好了對話準備，具體談判卻依舊卡在「朝鮮單方面棄核，再談制裁」或「朝鮮逐步棄核，美方逐步放開經濟制裁」兩種方案之間。

今年4月，朝鮮領導人金正恩將今年年底設為美朝談判的最後期限。隨着「最終期限」臨近，朝鮮方面也顯得愈發不耐煩，並由朝鮮首席核談判代表金明吉於上週四（11月14日）公開表示朝鮮方面拒絕了美方在12月舉行會談的提議，原因是美國此建議「居心不良」，只是為了讓朝鮮受到安撫，以輕鬆度過朝鮮給美國設定的最後期限，「我們不願意進行這樣的談判。」

從朝鮮方面過去數月來再三喊話的口吻可以看出，國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）和時任國安顧問博爾頓（John Bolton）等人未秉持與特朗普一樣的誠意，應是談判停滯的主因。

另一方面，自特朗普政府於2018年5月退出《聯合全面行動計劃》（JCPOA，簡稱伊朗核協議），並對伊朗施以最高級別的經濟制裁以來，伊朗方面先是停止出售鈾濃縮過程中產生的多餘重水以及濃縮鈾，隨後又於7月7日將該國低濃度濃縮鈾庫存提升至超過300公斤，並且表示會每隔60天放棄履行伊朗核協議中的部分條約：9月4日，伊朗進一步取消限制研發離心機，加速提煉濃縮鈾；11月4日，伊朗納坦茲核設施啟動了30台新型IR-6型離心機，福爾多地下核設施的鈾濃縮活動也重新啟動。

簡單地講，無論是美朝問題還是美伊問題，如今最核心的阻礙都在於「握有主動權的美國無暇處理」。更準確地說，問題在於特朗普無暇或無心思處理，而各事務又由各官員全權負責，以至於美國外交近來顯現出明顯的「各自為政、自相矛盾、進展有限」的混亂局面。

要人治，要收益

美朝與美伊談判最為緊要，隨時可能令核威脅重現，其所凸顯出的問題是白宮內部涉及外交事務混亂的局面，其他事宜也是同理。

在敘利亞，特朗普一再說要全面撤軍，但對於美軍仍需維持數百人在該國，國防部長11月8日說是為了反恐，特朗普11月12日則自己說是為了石油。涉及美韓軍演，特朗普2018年在新加坡見完金正恩後立刻宣布將取消美韓聯合軍演，而軍方事先全不知情。

放眼美歐關係、美日關係，各官員之間口徑存在明顯矛盾，外交政策朝令夕改，甚至有出爾反爾的情況。虧得美歐方面因為雙方關係長期穩固、處理相關事務的官僚體系健全，所以還算穩定，且歐盟和日本都尚有一定與美方討價還價的能力。

中美方面則從一開始就一再盲目加徵關稅，雙邊關係迅速惡化，因為中國比歐日有更多「駁回」的能力，才將美國倒逼回談判和降溫的正軌，即便如此局勢亦依然一再反復。

因此，這一系列關乎國際地緣政治穩定的要務，之所以摩擦頻頻，與現任美國政府有直接關係——特朗普打破了傳統的規章制度，卻又沒有「千眼千手之能」，無法身兼一切，以至於專職官員們各自為政，每換一屆負責人便朝令夕改，甚至存在各派系間相互爭鬥的局面，以至於白宮外交體系協調整體失靈。

在這樣的框架下，再看回如今副總統外交政策助理的證詞，就知道這不僅僅是白宮內部沒有統一口徑的問題，而是白宮整體上欠缺基礎協調的問題。可怕的是，隨着美國大選年再臨和彈劾案的推演，特朗普會將注意力更多放回到國內事務，當下白宮外交體系的混亂局面還會加劇。又或者，特朗普反而會試圖借外交事務為自己「博分」，以至於再行突兀之舉。各界都需對這類情況抱有心理準備。

某位曾在特朗普政府擔任助理國務卿的高官近期在與《香港01》談及中美貿易協議話題時表示，「特朗普政府外交事務一片混亂，總統只想要一個個協議，而具體政策則是由各自為政的官員分別主導」。中美如此，各類外交事務皆是如此。

歸根結蒂，特朗普依舊是秉持着商人式的「資產負債表思維」，要的是可以精準計算、可供誇耀的短期收益；而在這位未經歷政府體系歷練，當了多年「凡事我說了算」的房地產商執掌白宮期間，白宮會更多地展現「人治」的一面，美國政府成體系的制度章程亦還會被進一步荒廢。