BNO｜為什麼混淆了「反制英國」和「雙重國籍」的討論？

英國已於上周日（1月31日）開始接受BNO持有人申請「5+1」留英計劃，中國則自同日起不再承認BNO作為旅行證件或身份證明。外界普遍認為，中方反制措施相當溫和，對港人影響有限，最多只是不能持有BNO進出香港或購買中國地區機票，基本上沒有喪失任何政治權利和民生福利。必須指出的是，坊間討論似乎都把「反制BNO」和「雙重國籍」這兩大議題混為一談，前者所針對的是英方違反「不賦予在聯合王國的居留權」的承認而作出的反抗行動，後者則是基於歷史原因而遺留的極不合理身份制度問題——若要應對前者，現階段當然不至於「趕盡殺絕」，但若要徹底解決後者，肯定不是為了前者而展開。

反制歸反制，含糊還含糊

「BNO之爭」持續發酵，儘管《香港01》早已不厭其煩地指出，「反制BNO」和「雙重國籍」是兩個截然不同的問題，但不少討論仍然習慣將兩者混為一談。當中隱含的邏輯不難理解，一般相信，當BNO持有人透過「5+1」方案取得英國國籍，根據全國人大常委會1996年針對《中華人民共和國國籍法》在港適用作出的解釋，原本實行「單一國籍」的中國仍會一如既往地「默許」他們同時保留中國國籍和香港居民身份，但當他們屆時早已長期移居海外，甚至只是繳納稅款予外地政府，所以他們也不應繼續享有與中國和香港相關的身份保障。不過，從本質而論，「反制BNO」針對的是英方違反《中英聯合聲明》承諾，而「雙重國籍」則是基於歷史遺留且極不合理的身份制度問題，兩者的政治目的和歷史意義完全不同。

中國為什麼要反制BNO？因為根據《中英聯合聲明》及相關談判，英方明明承諾只容許「英國屬土公民護照」或「英國國民（海外）護照」（即BNO）持有人免簽證入境英國，但不會給予其居留權，中方則在《國籍法》納入《基本法》附件三時確認這一安排，重申所有具中國血統的香港居民不論持有「英國屬土公民」還是「英國國民（海外）」護照，都仍然是「中國公民」，但可繼續使用英國簽發的旅行證件前往其他地區，惟不能在中國享有領事保護；如今英方卻擅自改變BNO的法定性質，令「旅遊證件」升級甚至變質成為「歸化條件」，中方也只好還以其人之道，連「旅遊證件」都不予以承認。

至於香港為何會出現「雙重國籍」的問題？這源於中國當年顧及不少香港市民持有超過一本護照的歷史現實，包括不少早已經取得其他國家（例如加拿大、新西蘭）國籍人士，為了確保香港能夠平穩過度，願意「隻眼開隻眼閉」地默許「多本護照」甚至「雙重國籍」繼續存在，故延續原本實行的「香港居民」身份制度，以「居民」作為《基本法》實踐所有「權利」和「義務」的主體，並以「香港永久性居民」作為大部份政治權利和民生福利的前提，殊不知當初的酌情處理竟然造成當下的憲制尷尬——因為在憲法學中，「公民」才應該是一切「權利」和「義務」的主體，但在香港，卻是以「香港永久性居民」模糊了「中國公民」的面貌，既令非中國公民也能享有理應以此為前提的相關權利，也令「香港永久性居民」當中的「中國公民」與在內地的「中國公民」出現「權利」與「義務」不相稱的窘況。

失「中國公民」，意味着什麼？

從務實角度而論，反制英國歸反制英國，着實沒有必要牽連所有BNO持有人，然而，「雙重國籍」的問題也確實含糊，而且涉及非常基本的公民忠誠問題，確實不宜一拖再拖，只是不應與「BNO之爭」混為一談。那麼，如果中央決心解決渾沌，從法理而言究竟可以怎麼做？

此前有不少聲音指出，世界政治波譎雲詭，香港也剛經歷重大社會動盪，以往基於「隻眼開隻眼閉」的「民心疏離」問題顯而易見，所以建議當局把「單一國籍」原則貫徹到底，即不再默許港人持有「雙重國籍」，再解決與之相關的以「公民」為基礎的權利和福利問題。

其中一種最可行的做法，是先由人大常委會針對1996年通過的《關於〈中國國籍法〉在香港特區實施的幾個問題的解釋》第四點及第五點再次進行解釋，表明基於現實需要，不再容許擁有外國居留權的中國公民繼續使用外國簽發的證件，並要求因而選擇放棄中國公民身份人士，必須向有關機構申請正式變更國籍。若然如此，有關人士將會喪失「中國國籍」，即不再被視為「中國公民」，但根據《入境條例》，仍然享有「香港永久性居民」身份；對他們來說，最直接的影響有二——首先，失去持有「香港特別行政區護照」的資格，即不能再使用其出入香港，也不能利用其購買中國境內境外所有航空公司的機票；其次，政治權利受到一定限制，例如不能擔任重要公職諸如行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會主席、終審法院和高等法院首席法官、立法會直選或個別功能界別議員、基本法委員會香港委員。

問題是，即使取消了持有外國居留權人士的「中國公民」身份，他們仍然享有以「香港永久性居民」為基準的所有權利和福利，也即根本沒有解決過香港現有身份制度的尷尬。所以，也有論者提出，特區政府應該自行修訂《入境條例》附表1當中有關「香港永久性居民」的資格，強制要求長居海外人士申報離港時限，如果連續36個月或以上不在香港，就會喪失「香港永久性居民」身份。

失「永久居民」，意味着什麼？

若然如此，儘管他們仍然會被視為「香港居民」當中的「香港非永久性居民」，仍然可以享有《基本法》訂明的大部份基本權利和自由，如言論、結社、集會自由、法律面前人人平等的保障，但就未能享有絕大部份政治權利和民生福利：

第一， 在申請公營房屋方面，根據香港房屋委員會的公屋申請制度，配屋時，申請者及所有成員必須仍居於香港，以及必須有至少一半成員在香港住滿七年。故若相關人士被取消永久性居民資格，而家庭成員亦未能符合有關資格時，便不能享有公共房屋的服務資格。

第二，非永久性居民除了不能擔任公職人員，根據《立法會條例》第27及37條，只有香港永久性居民才有資格登記為選區或選舉界別的選民，以及獲提名為候選人。換言之，在此反制下，相關人士在香港便不能應徵公務員職位，也不會擁有選舉及被選舉權。

第三，雖然在享用醫療、教育，或其他福利服務（如兒童與家庭服務、輔導服務、康復護理服務等）時，永久性居民和非永久性居民的分別並不大，但政府向永久性居民提供的應急福利措施等，就不能惠及相關人士，如去年政府向滿18歲的香港永久性居民派發1萬元，非永久性居民只能嘗試向關愛基金申請。

不過，有關修訂可能面對相當大的執行問題，畢竟如果有關人士有心瞞報，特區政府根本無從查證。歸根究柢，這是香港一直沒有正視身份制度混亂所埋下的亂局。《香港01》早就呼籲香港建立以「中國香港公民」為本位的「公民－永久居民－居民」的三級公民身份制度，好好釐清「居民」和「公民」的法律概念，除了能夠解決國籍問題，更明確區分各自的權利與義務，更重要是藉此了解作為公民義務、培養公民意識與身份認同。