【史海鉤沉】官派鄉鎮市長是與非　台灣百年地方自治傳統何去何從

正當國民黨主席選舉塵埃落定，與此同時，民進黨籍立委鄭運鵬提案，希望修改《地方制度法》，取消鄉、鎮、市級自治選舉，不過，該提案遭退回台立法院程序委員會再審。回顧自1935年來，台灣其實已實施地方選舉80餘年，擁有相當悠久的歷史與傳統。

從乙未割台（1895年）以來，台灣成為日本帝國的殖民地，並於1896年起，日本政府通過法律第六十三號《有關施行於台灣法令之法律》（簡稱《六三法》），賦予台灣總督律令制定權，規定在其管轄區域內具有發佈法律效力之命令（律令）的權力，而臨時緊急命令可不經拓殖務大臣呈請天皇裁決就可立即生效。再加上總督由武官親任，台灣的法院、檢察局直屬於總督，判官、檢察官也由總督「補職」，故當時台灣總督集行政、立法、司法、軍事於一身，這種「委任立法」的總督律令制，使台灣成為有別於日本本土的「特殊法域」，根本不在《大日本帝國憲法》的保障之內。

迨殖民當局陸續鎮壓抗日武裝勢力後，台灣政局粗定，於1906年改《六三法》為《三一法》，限制總督立法權，總督頒行的律令不得與在台實施之法律相牴觸；當日本進入「大正民主時期」（1912─1926年），以及因應一次世界大戰後掀起的「民族自決」風潮，降低台人對殖民體制的不滿，1921年又改成《法三號》，將在日本本土法律亦適用於台灣（內地延長主義），總督律令只能作為緊急或特殊狀態下的補充，總督特權被大幅縮減。台灣民眾意識到，武裝抗日來抵抗殖民的成功概率已不高，遂轉向爭取有限自治權、設立議會，走議會民主的道路。台中霧峰林家的林獻堂（1881─1956年）領導的「台灣議會設置請願運動」（1921─1934），經歷前往東京進行15次的請願，未能成功；蔣渭水（1888─1931年）、蔡培火（1889─1983年）等人，也曾於1923年向總督府提出組織「台灣議會期成同盟會」的結社申請，卻遭到判刑入獄（治警事件）。後又有楊肇嘉（1892─1976年）與林獻堂組織「台灣地方自治聯盟」，不斷在民間舉辦演講，倡導「要求一律無差別的普通選舉」、「確立完全地方自治制」等鍥而不捨的爭取，總督府終同意開放有限的政治參與渠道，台灣史上首次選舉，便於1935年正式登場。

然而，雖然台灣從此有了地方選舉，但殖民當局仍對選舉設下層層限制，像是選舉只是半數民選，另外半數仍是官派，擔心台人藉地方自治甩開殖民統治鬧獨立。日據時期的台灣地方選舉，真正受惠的是往來於台日兩地的日本官僚、教師、資本家，況且總督府還一度規定過競選者必須以「國語」（日語）演講，這對台灣參選人與選民來說，無異是變相的政治權利剝奪與文化抹殺。

直到1945年台灣光復後，台灣省行政長官公署公布《台灣省各級民意機關成立方案》，並於翌年成立村里民大會，以間接選舉的方式，由村里民大會選舉鄉、鎮、縣轄市、區民代表，組成鄉鎮縣轄市區民代表會。再由鄉鎮縣轄市區民代表會及職業團體，選舉縣市參議員，成立縣市參議會。再由各縣市參議會選舉省參議員，組成台灣省參議會，奠定了台灣議會民主與地方自治的基礎。

1950年，國共內戰剛結束，中華民國政府遷台不久，未能及時制定通行全國的《省縣自治通則》，於是藉由頒佈行政命令─《台灣省各縣市實施地方自治綱要》，繼續試辦台灣地方自治。不過由於台灣處於國共內戰所形成兩岸對峙，以及美蘇冷戰的對抗形勢─雙戰體系之中，國民黨政府在台展開長達半世紀的威權統治，以黨代政、黨國不分造成長期未能依法行政的惡果，使得《省縣自治法》到了1994年才立法完成，地方自治選舉也才有了正式的法源依據。

只是，好不容易有了法律授權，得可以堂堂正正舉行地方自治選舉，為何才過了兩年，1996年12月底，由台灣前總統李登輝召開「國家發展會議」，卻決議「取消鄉（鎮、市）級的自治選舉，鄉（鎮、市）長改為依法派任」，並於各縣市增設副縣市長，增強地方政府職權？原來當時台灣政府認為，中華民國中央政府與台灣省政府兩者轄區有98％以上的重疊，且1996年台灣進行首次總統直選，民選省長與民選總統的民意基礎也高度接近，為了解決中央與地方行政區域與職能過度重迭的問題，決定將精簡省政府組織以虛級化（俗稱「凍省」），並以《地方制度法》取代《省縣自治法》。

事實上，取消鄉（鎮、市）長與代表選舉、改為官派，並非國民黨的主張。民進黨早於1995年3月，召開第六屆第二次「全國黨代會」修正《黨綱》時，其中《行動綱領》的第50項稱：「停止鄉（鎮、市）級選舉，鄉（鎮、市）長改由縣長依法派任」，1996年底的「國家發展會議」僅是順應民意通過的產物，但迄今都並未實現。

如今，鄭運鵬將25年前民進黨「廢除鄉鎮市級選舉」的主張再次提出，理由是：

台灣六都人口占七成，資源超過七成，選舉層級卻最單純，非直轄市人口少、資源少，卻多了鄉鎮市級選舉，選鄉鎮市長，就跟着有鄉鎮市民代表會，基層政治的弊端跟着就多，以現代政府治理來說，完全不合理。

誠如他所說，「基層政治的弊端」，指的是過去台灣地方選舉出現的錢權交易，以及地方派系當選鄉鎮市民代表（主席）後，經常插手地方工程、貪污工程款，即所謂的「黑金政治」，倘若取消該層級選舉，有助於終結上述亂象。但是，如果未來台灣只剩下總統選舉及縣市長選舉，勢必造成權力過度集中的「贏者全拿」，當選者得以壟斷地方上大多數的行政資源，不僅會讓選舉廝殺更為激烈，社會分裂更加嚴重，日據時代台灣民主人士辛苦奔走爭取來的地方自治權，與民眾自行決定地方事務的權力，也會在現代選舉政治中化為烏有。政府治理本應與時俱進、不該墨守成規，但也要考慮到相應的代價，以及是否有充足的配套措施，如加強監督管理、避免權力濫用，還有金錢與權力是否產生新的尋租（rent-seeking）空間，這恐怕才是貿然「廢除鄉鎮市級選舉」前該細細思索的問題。