【This．中國系列一】從反共到大陸政策 台灣涉陸機構的前世今生
現今，在台灣最耳熟能詳的涉陸機構就是陸委會與海基會，這兩個宛如「親子丼」關係單位，近來在台灣政壇不約而同成為焦點，先是蔡英文長期倚重的文膽姚人多，從總統府副秘書長調任海基會秘書長；接著是《大陸委員會組織法》經總統公佈施行後，陸委會從過去行政院的任務編組機構，提升至與各部會同等位階，隨後陸委會主委陳明通又宣示任內最大目標是要推動「蔡習會」，加上其台灣政府官員頻頻訪美發表演說，兩岸關係在中美台三角博弈之中再次檯面化。（文長細細閱讀）
陸委會與海基會成為台灣政府兩岸政策實際的執行者，放在歷史的維度來看，其實是相當晚近的事情。拉開歷史的帷幕，「大陸」這個台灣官方慣用語亦非被一以貫之地使用，其出現的最主要功能就是作為「匪區」替代詞，馬英九時期曾要求政府公文書均須使用「中國大陸」或「大陸」，而在陳水扁或蔡英文時期，「大陸」則經常被「中國」所取代。而匪區、大陸或中國，指涉的政治涵義大有不同，不只能看出兩岸關係的溫度，更能看出台灣統獨光譜，與由此延伸出的認同邊界。
換句話說，台灣涉陸機構的「生命史」，與戰後台灣官方如何定位兩岸關係息息相關（見下表一）。對此變遷過程有深入研究的台灣銘傳大學兩岸研究中心主任楊開煌教授接受《香港01》專訪，他結合自身實際經驗分析，台灣的涉陸機構主要可以區分為兩個時期，第一個時期從1949年兩岸分治起算，當時沒有獨立的兩岸機構，最大的原因在於「反共」是中華民國的「國策」，因此「全國所有的人事時地物，統統是支援的」，「所有的機構都從不同的角度去支持國家的反共國策」。第二個時期則是自1979年中共提出《告台灣同胞書》到1987年蔣經國宣佈解嚴，由於台灣民眾透過各種管道赴大陸，從而挑戰反共國策，同時衍生出相關的行政雜務，促使台灣政府設立行政化的專責機構，反共國策逐漸往大陸政策的方向移動。
蔣氏父子領導下的匪情研析
要瞭解台灣涉陸機構的前世今生，只能話說從頭。在反共國策時期，台灣涉陸機構的特色與脈絡可以總結為八個字：「舉國體制，多線領導」。在舉國體制的部分，如同楊開煌所言，當時台灣政府上上下下都為反共國策所服務，所有資源也投入此國策中。楊開煌進一步指出，軍事、國防與情報部門，承擔起消滅共產黨與保衛台灣兩大任務。被反共舉國體制所覆蓋的台灣，仍可從中摸索出兩條較為清晰的線索，一條是由總統府主抓的「遠廬」系統，另一條則是由國民黨中央負責「敵後工作」所開創的「正誼樓」系統，雖然看似多線領導，但脫離不了兩蔣父子的身影。
1949年在國共內戰中失利，而敗退到台的國民黨，為了記取慘痛教訓，遂在台灣架設起鋪天蓋地的情治系統，由蔣經國親自坐鎮，對中國大陸的情蒐工作更是重中之重。在台灣「國家安全局」成立之前，1949年總統府成立資料組；1953年蔣介石親自下令，由蔣經國籌劃在總統府資料組內設立政策研究室，代號為「遠廬」。根據蔣介石的手令，「政策研究室」從事諜報、反間、策反、宣傳、謀略等業務，「對於共匪俄寇尤其大陸匪區之實在情形，應加以專門研究，希即蒐羅人才設立一小規模之機構，專司其事」。蔣介石本人也曾對政策研究室人員指示其工作目標：「可以助我個人對問題之研究。替我個人集中現有各種政策上意見。減少我的考慮，幫助我對於國際問題之研究。」
位在台北陽明山上的國家安全局成立於1954年，政策研究室旋即改隸於此，為了方便對外活動，向內政部以「國際關係研究會」之名登記為人民團體，開啟「一套人馬，兩塊招牌」的運作模式，其中研究人員分別從政戰、情治與宣傳系統調任，不乏前中共人士。蔣介石曾指示政策研究室辦理「國際關係的權威刊物」，蔣經國則進一步督促：「總統訓示我們辦一種雜誌，這件事希望大家研究。我們要辦的不是普通的，是特殊的和權威性的。希望能積極進行。」為了滿足蔣氏父子要求，《問題與研究》雜誌於1955年創刊。
據前海基會副秘書長李慶平的說法，蔣經國認為國際關係學會屬於人民團體，難以發揮作用，因而要求時任主任的卜道明以學術研究之名義，向教育部立案，並於1958年改組為「國際關係研究所」（國研所），由當時不到40歲的吳俊才實際操辦。蔣氏父子認為一本《問題與研究》刊物不足以滿足與反共國家團體聯繫的目的，再度指示辦理「有人家所沒有的資料」且「超出台灣現在一般英文刊物的水準」的「權威雜誌」，而有《中國大陸研究》前身《匪情月報》於1958年創辦，1962年接著發行《大陸匪情分析》。
智庫學術外衣下的對匪鬥爭
吳俊才主掌國研所期間，與國安局等情治系統仍有密切關聯，但披起學術研究外衣以便活動。在蔣經國的要求下，吳俊才曾在呈送給國安局的公文裡，表明國研所與國安局的關係必須保密，「在表面上，我們的研究所與情報機關必須做到毫無關係」，「一般人對情報機關有成見，如果我們研究所被認為與情報機關有關，我們的工作便打了一個對折」。
有了國研所這塊招牌，吳俊才掌握天時地利人和，成功地將台灣的匪情研究打造為國際知名的中國大陸研究重鎮。就如李慶平所評價，吳俊才「使神祕的『中國大陸問題』研究，由情治專屬單位研究，脫胎換骨轉化為學術機構，從而普及成為顯學，也使一個『政治性』的大陸問題，成為嚴謹的學術研究對象。」
首先，國研所具有「養士」的作用，許多海外歸國的知識菁英被延攬進入，例如連戰、施啟揚、李鍾桂、關中等人，後來都在國民黨的官僚體系中擔任重要職務。
其次，具有中共背景的人士也是國研所隊伍中不可或缺的一環，例如曾任中共中央秘書長、參加過遵義會議的郭華倫（又名郭乾輝），成為中共黨史權威；曾為中共黨員的任卓宣（筆名葉青），成為國民黨倚重的共黨理論家。
再者，中共於1966年發起文化大革命，「美匪建交」論在國際間甚囂塵上，內外局勢動蕩之下，國研所也加強國際聯繫，最為重要的是從1970年開辦「中美中國大陸研究研討會」，另於1972年開辦「中日中國大陸問題研討會」，與歐洲、南韓學界均建立合作與對話關係，包括惠廷（Allen Whiting）、奧克森伯格（Michael Oksenberg）、施樂伯（Robert Scalapino）、韋慕庭（C. Martin Wilbur）等人，美國學界著名的「中國通」學者都曾來台與會。除此之外，原來的《問題與研究》雜誌進一步擴編，發行英文版《Issues & Studies》以及日文版《問題と研究》，深受其他國家學術單位尋求第一手中國大陸資訊所青睞，成功扮演國民黨政府「二軌外交」的角色。
國研所的特殊性還展現其同時肩負「監管」異議分子的任務。台灣媒體曾報道，1964年起草《台灣自救運動宣言》的彭明敏就被指派到國研所「就近監管」，2018年3月中旬逝世的作家李敖也曾在國研所工作過。現為北京大學哲學系教授的道家研究權威陳鼓應，1970年代因「台大哲學系事件」遭解除教職後，也曾一度被「下放」到國研所。
依照楊開煌的歸納，戰後國民黨政府的共黨研究人才可分為三類，一類是在大陸遭俘虜以及在台灣被捕獲的中共人士，一類是原本在大陸從事鬥爭的國民黨情治人員，還有一類則是出身三民主義研究的學者。至1960年代中後期，這些反共人才開始凋零，為了培養「優秀且對共產理論及對大陸共產黨有批判力的學術人才」，並解決基層研究人員流動性過高的問題，1968年吳俊才向蔣經國建議，在政治大學開辦得以頒發學位的「東亞研究所」；師資在當時更是一時之選，錢穆、陶希聖等人均在東亞所執教過，擔任所長的吳俊才更親自講授東南亞史。
國研所於1975年改制為國際關係研究中心（簡稱國關中心），改隸台灣政治大學，並於1996年完全併入政大編制。現任政大兩岸政經研究中心主任魏艾，就曾任職於國關中心，他對《香港01》回顧表示，當時國關中心主要工作是進行國內外學術交流，撰寫上呈政策報告，每週固定辦理政策研討會，各部會都會派人參加，沈劍虹、周書楷、李登輝等人都是座上賓；同時搜集大陸與香港等地的剪報資料，是國外學者必定走訪參考之地。政大校內形成東亞所與國關中心「一所一中心」的格局，可視之為反共國策之下，蔣氏父子一手抓起匪情研究的縮影。
國民黨在台敵後工作新戰場
國民黨中央的涉陸組織是另一條重要的脈絡，同樣不能被忽視。國民黨來台後即著手進行改造，1952年通過《中央委員會組織大綱》，大陸「敵後工作」由中央委員會第二組與第六組分工執掌，心戰工作也歸負責「社會工作」的中六組管轄。根據國民黨內部資料，中六組曾規劃「犁庭計劃」，由空軍總部配合，到中國大陸各省市施放高空氣球與空飄傳單，內容包括蔣介石「玉照」、文告、《討毛救國手冊》等，以「爭取大陸民心歸向，及打擊匪方軍心士氣」。
中六組同時開闢出匪情研究的場域，1970年與美國技術顧問團合作成立「匪俄研究中心」，發行《國際共黨研究》、《匪俄問題譯叢》等刊物，並與台大、政大、輔大、東吳等大專院校合作培訓研究人員。中六組在主任陳建中主持下，另設有代號為「正誼樓」的大陸研究單位，1962年奉蔣介石指示，向教育部登記設立「中國大陸問題研究所」。1972年中二組與中六組整併為國民黨大陸工作會，其下設有「中國大陸問題研究中心」，包括自大陸劫機來台的卓長仁等「反共義士」，都曾被該中心延聘為研究人員。
楊開煌進一步指出，軍情局與調查局出錢、出資料，打算成立研究所，後來得到台灣中國文化大學創辦人張其昀支持，中國文化大學的大陸問題研究所就此誕生。畢業於此的楊開煌說明，不同於政大東亞所，大陸問題研究所請來早年參加過中共的鄭學稼擔任所長，以中共中層幹部的培養模式訓練所內學生，尤其重視中共理論與歷史。
值得一提的是，原政大東亞所所長吳俊才於1972年調任國民黨中四組（文工會前身）主任，在其任內推廣將中國大陸問題研究列為各大學正式課程。其後，教育部與國民黨中四組出資，選定台大、政大、師大與文化四校成立中國大陸問題教學小組，由文大大陸所畢業生擔任師資，再逐步擴及其他學校。這些骨幹師資，據楊開煌回憶，在1990年前後開始試圖接觸大陸不同的管道，1991年與中國社科院台灣研究所取得聯繫，接著又聯繫到「全國台灣研究會」與「中華全國台灣同胞聯誼會」，共同舉辦兩岸關係研討會，延續至今，即每年著名的「三台會」。
反共國策擋不住民間西進浪潮
1980年代，台灣反共國策仍然嚴明，但遭遇民間極大挑戰，出現鬆動的契機。原因在於，1979年台灣開放出國觀光，而反抗國民黨的黨外運動也在釋放能量，越來越多台灣民眾途經國外或香港進入大陸。楊開煌表示，當時甚至有台灣民眾敢於直接把從大陸帶回的茅台酒放在桌上，也有民眾傳閱在長城、黃河等大陸景點留念的照片，社會氛圍幾乎無視國民黨反共核心價值。
面對民間排山倒海的壓力，蔣經國主政下的國民黨政府勢必要做出調整。1986年成立政治革新小組，其中特別指派台籍的李登輝負責大陸相關問題，尤其因應外省老兵要求返鄉探親的聲浪，以及新生的民進黨提出「現階段中國大陸政策」。經過多方研擬，台灣政府找到「人道」理由，在不違背反共國策前提下，開始面向中國大陸開放。
1988年是台灣兩岸政策轉變的關鍵年代，國民黨十三全通過「現階段中國國民黨大陸政策」，取代原來的反共國策，三年後更結束「動員戡亂時期」。同時，台灣政府開始在總統府籌備大陸工作指導小組，並在行政院之下成立功能性的「大陸工作會報」，以跨部會的形式處理大陸新聞採訪、兩岸親屬往來、學歷認證、經濟投資、遺產歸屬等行政業務。當兩岸行政事務越發龐雜，大陸工作會報已無力負擔，亟需一個行政化的專責機構，「行政院大陸委員會」（簡稱陸委會）就於1991年正式成立，隨後成立民間性質的中介機構「財團法人海峽交流基金會」（簡稱海基會）。
結束動員戡亂之後，為了釐清兩岸政權性質，並站在中華民國立場維持法統，1990年成立的「國家統一委員會」應運而生，並於隔年通過《國家統一綱領》，利用政治學的「政治實體」（political entity）概念界定兩岸法理定位。
隨著政府從反共國策往大陸政策方向傾斜，台灣學界跟著相應調整，用詞以「中國大陸」取代「匪區」，以「中共」取代「共匪」，重要的學術刊物例如《匪情研究》更名為《中共研究》。各個大學大陸研究系所相繼成立，不乏採取新穎的研究途徑，例如高雄中山大學中國與亞太區域研究所，把中國大陸放進全球與區域的視野之中；新竹清華大學社會學研究所則強調以人類學田野調查的方式研究中國大陸，當前陸委會副主委陳明祺與海基會秘書長姚人多均借調自該所。
總體來看，台灣涉陸機構經歷從反共國策到大陸政策的演變過程，在前一個時期政府以學術智庫的形式做了大量的情蒐研析，也培育出一代大陸研究專家，但終究脫離不了反共意識形態的框架。時序進入1990年代後，政府設立行政化的大陸工作專責機構，但實際職能受藍綠左右，根據不同的政治需求從學術單位拔擢為政策辯護的菁英，反而難以形成連續、穩定的兩岸政策。同時受到西方「中國研究」（China studies）的影響，把中國大陸「他者化」，認同想像產生新的流動。隨著兩岸關係形勢轉變，台灣政府涉陸機構越來越踩在政治風口浪尖上的趨勢，也就不難理解了。