來稿作者:羅天恩
本月初,中央港澳辦、國務院港澳辦主任夏寶龍到河套香港園區和深圳前海深海現代服務業合作區調研,特別提到要求香港特區政府不僅需要「勇於改革、不斷創新」,更要「敢於破局」。夏主任這次的要求呼應了他於去年11月在香港工商界人士座談會中的講話,提醒香港不能僅靠傳統優勢「一招鮮、吃遍天」,必須銳意改革,主動作為,在變局中打開香港新天地。
夏主任的殷切倡導,成功凝聚了香港社會對「改革」的普遍期待。然而,當「香港要改革」成為共識之際,更深層次的矛盾逐漸浮出水面:香港改革的終極目標應錨定何處?什麼需要改革?什麼需要保留?由誰來主導改革?誰來配合改革?等,這些問題的回答,恰恰是香港在「一國兩制」框架下探索自身定位的關鍵命題。有鑑於此,本文試圖通過闡述香港在「一國兩制」下的定位和責任,思考香港在改革過程裡或許會面臨的重要問題,還有中央與特區各方面利益相關者在其中所扮演的角色,進而就「香港要改革」這個重要問題拋磚引玉,引出更多的思考與討論。
「兩制」之利如何服務於「一國」之本:
香港在「一國兩制」的歷史定位和角色
「一國兩制」作為台灣示範的初期構想
在20世紀60年代至80年代,「一國兩制」構想首次提出。當時,「一國兩制」構想的著眼點並非是主要解決香港回歸後的相關問題,而是側重於解決日後統一台灣後,如何在一國框架內有效維護國家主權,又同時充分顧及台灣當地的具體情況的問題。
由於香港「一國兩制」實踐的初衷是希望為台灣帶來示範作用,因此在香港回歸初期,只要香港的具體制度能夠平穩過渡,便能夠滿足中央對香港的需要。同時,在香港回歸初期,內地的改革開放仍然是以「對內改革」為主,「對外開放」為副,內地的經濟仍然較為封閉,因此香港的完全外向型經濟主要對美西方巿場開放,已經能夠滿足中央希望香港在「一國兩制」的定位和要求。
「一國兩制」助力中國入世
中國於2001年加入世界貿易組織後,中國的經濟開始騰飛,中國GDP佔世界經濟比重從2001年的4%增至2020年的17.4%。同時,中國作為資本主義邊緣地區,為傳統資本主義國家進行了大量第二產業的工作。在此期間,有賴於香港優越的地理位置和領先的物流業地位,香港為內地最重要的港口之一。在1998年,香港這個小小的港口處理了高達22.2%中國的進出口,這個驚人的數字反映香港在回歸初期,如何憑著其物流優勢,成為中國重要的進出口口岸,協助拉動中國經濟三頭馬中的出口馬車。
在金融投資方面,香港憑著其成熟的金融系統和與國際發達國家接軌的制度,為內地企業提供了重要的集資和融資渠道。以巿值計算,截至 2024年8月31日,於1993年至2010年間在香港主版上巿的內地企業巿值為46,656億,佔所有內地上巿企業的巿值約79%。雖然內地企業來港上巿已經有32年的經驗,但頭18年的內地企業巿值佔了所有內地企業的巿值接近80%,反映初期來港上巿的內地企業普遍為優質企業,其表現和巿值都較經得起考驗。
「一國兩制」能否與中國式現代化相匹配?
然而,伴隨著內地第二產業的迅猛發展,內地企業逐漸將目光投向了自身的優勢資源。內地港口憑藉地理位置更靠近內陸生產區域、運營成本更具優勢且設施更為先進的特點,開始成為內地企業進行進出口貿易的首選。在這樣的背景下,香港物流業的發展面臨嚴峻挑戰,逐漸難以適應中國與國際市場貿易的需求。此後,香港的貨櫃吞吐量開始出現明顯下滑,分別在2005年、2007年和2013年先後被新加坡、上海和深圳超越。
在中國加入世界貿易組織後的10年間,中國的第二產業持續蓬勃發展,這一態勢大力推動了中國第三產業的成長。到了2013年,中國第三產業增加值首次超越第二產業,展現出強勁的發展勢頭。伴隨著中國經濟的高速增長,以及第二產業和第三產業所累積的豐富財富,為中國高新科技和新質生產力的研究提供了充足的資金支持以及大量的人才儲備,使得中國成為全球唯一有實力同美國展開全方位競爭的國家。
可惜,就在中國產業結構急速轉型以及高新科技迅猛發展的時期,在2010年中後期,由於多種內外複雜因素交織的緣故,香港開始出現以2014年「佔中」事件和2019年黑暴事件為最主要特徵的反對「一國兩制」、支持「港獨」的思潮和暴力行為。起初,這些行為是零星的街頭抗爭,後來逐漸蔓延擴展至香港的政治體制內部,甚至發展為一種廣泛且普遍的、貫穿政治體系的惡性對抗運動。如此一來,香港從經濟層面開始逐漸失去契合中央期望的能力,而在政治方面,也出現了「逢中必反」的惡性政治鬥爭。因為香港的政治經濟制度轉型滯後,無法與中國式現代化的需求相匹配,導致香港現有的法律和制度難以適應新形勢的發展步伐,香港「兩制」應有的優勢也不再能有效服務於「一國」大原則。
從歷史脈絡和過往經驗而言,中央希望通過在香港實施與內地不同的政治和經濟制度,使香港的特殊環境能夠配合內地在不同時空出現的不同需要。由於「兩制」之利必須服務於「一國」之本,因此中央希望香港發揮的定位和角色就如同一把衡量「一國兩制」成功與否的尺。只有香港的「一國兩制」能夠配合中央的需要,香港的「一國兩制」才可以被視為是一項成功的制度。
香港改革之途:中央與特區的功能定位與協同作用
從歷史脈絡可見,「一國兩制」的成功實踐,本質上取決於香港特區制度體系與國家整體發展戰略的兼容性。這種兼容性不僅體現為靜態堅持香港現有的制度體系,更需要通過動態調整,以確保香港制度能夠持續滿足國家整體利益和需求。因此,香港的改革必須構建雙層次的分析框架。
第一、在香港參與內地事務以及對外事務的相關層面中,香港的政治、經濟以及商貿制度的設計,必須始終以服務國家大局作為根本遵循。具體而言,既要妥善保留香港原有的資本主義根本制度以及整體框架,又要確保香港現行的制度能夠充分對標國際市場,推動推動香港產業結構與內地經濟循環的深度融合,使香港成為中國融入全球經濟體系的「超級聯絡人」和「超級增值人」。由於以上的制度改革需要充分配合國家的需要,因此在香港參與內地事務以及對外事務的相關層面中,中央與特區需要形成緊密的協作關係。中央應當發揮引領作用,從宏觀層面為香港的制度改革指明方向,制定整體性的戰略和規劃,確保香港的改革與國家發展的大局緊密相連。而香港特區政府作為改革的直接實施者,需要積極與中央配合,要充分領會中央的戰略意圖和政策要求,將其細化為具體、可操作及可容易被國際社會理解的改革措施和行動方案。
第二、在涉及香港內部事務的具體層面,部分香港本地事務並沒有深刻觸及中央希望香港在「一國兩制」下應發揮的定位和角色,而大多只是涉及香港的本地情況。以《香港基本法》第97條為例,該條規定香港可設立非政權性的區域組織,負責提供文化、康樂、環境衛生等一系列關乎民生的基礎服務。從這個角度出發,香港的各個機關、部門以及相關組織,都有責任且有必要積極履行自身的職能,充分挖掘並發揮各自的潛力,將提供更優質、更宜居的生活環境這一目標落到實處。這不僅是對香港本地居民生活質量的切實關懷,更是香港在社會建設與發展過程的必然要求。
香港的「國際名片」必須國際共識
當然,香港若要維持其作為中國最重要的國際城巿之一的地位,並且確保自身繼續扮演好「超級聯絡人」和「超級增值人」的重要角色,僅僅從中國和香港自身單方面作出改變是遠遠不夠的。
香港之所以能夠崛起為國際金融中心,其背後有著深刻的國際共識因素在起作用,其中最具代表性的體現,便是在香港回歸前,美國於1992年正式通過的《美國-香港政策法》(United States-Hong Kong Policy Act)。該法案明確認可了香港在回歸中國後依然保持高度自治,並且在「一國兩制」的構架下,香港得以繼續維持原有的資本主義制度和生活方式不變。基於這樣的共識和承認,美國在政策層面繼續認可香港與中國內地之間的差異性,並積極尋求在經濟、貿易、金融、貨幣、航空、航運、通訊、旅遊、文化、體育等眾多領域與香港建立和擴大雙邊聯繫以及簽署相關協議。
然而,令人遺憾的是,當美國其後通過一系列法律手段和行政命令,廢除香港的特殊地位時,實際上這是在破壞原本中國與美國之間的國際共識,迫使香港從原本中國與國際的重要合作地,變成中國與國際的前沿衝突地。
在當前缺乏國際共識的大環境下,無論香港針對現有的法律和制度做出怎樣的努力和改革,其取得的成效恐怕只會事倍功半。需要指出的是,儘管香港作為中國的特別行政區,按照「一國兩制」並不擁有外交權,但是根據《香港基本法》第150條的規定,香港的代表可作為中國政府代表團的成員,參與由中央人民政府進行的同香港直接相關的外交談判,亦可以以中國香港的名義,在經濟、貿易、金融等領域單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係,簽訂和履行有關協議。
要重新構建國際社會對香港的共識,促使香港從當前處於國際爭議的前沿衝突地,再度回到國際重要合作地,中央政府必須發揮主動性,積極開展遊說工作,並展現出強有力的引領作用。要實現這一目標,需要從多個方面齊頭並進。一方面,香港要重新找準在「一國兩制」框架下的定位,確保香港的「兩制」之利始終服務於「一國」之本。另一方面,香港社會各界要充分發揮自身的積極性、主動性和創造性,大力發展經濟、改善民生、推進創新,在國際交流合作中展現香港的獨特魅力和優勢。與此同時,國際社會也需要重新審視和認識香港,在尊重「一國兩制」的基礎上,與香港建立更加廣泛和深入的合作關係。只有當香港在自身的定位上找準方向,國際社會的共識得以重新構建,「一國兩制」的制度優勢才能真正得以充分發揮,從而推動中國和香港在國際舞臺上邁向更高的發展台階。
作者羅天恩是香港律師、清華大學憲法學博士、香港城巿大學法學院博士後研究員。文章僅屬作者意見,不代表香港01立場。
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