【新聞背後】耶路撒冷定位茲事體大　歷屆總統未遷使館審慎自有因

美國總統特朗普決定，正式承認耶路撒冷為以色列首都，並下令將大使館由特拉維夫遷進去聖城。這一舉動不但違反了過去三任總統的審慎立場，更儼如在中東核心問題上玩火，恐成為以巴和平進程的一大障礙。

美國國會通過《耶路撒冷大使館法》已經22年，但政府一直沒有履行法案條款，由克林頓、小布殊到奧巴馬都一直押後執行、押後執行。聽起來或許覺得奇怪，但有其原委。

以色列強取聖城　國際不予承認

同一座歷史古城，以色列人稱之為「耶路撒冷」（Jerusalem），巴勒斯坦人稱之為「聖城」（Al-Quds）。自1948年以色列立國以來，它即給人一分為二，西屬以色列，東歸約旦。但在1967年的六日戰爭中，以色列人以武力取下東耶路撒冷，將整座城市置於其控制之下，不獲國際社會承認。

美國社會算是一個例外。美國人向來支持猶太人，在以色列立國之初已很快承認其國家地位，並在特拉維夫開設大使館。在1967年後，美國人更加認為既然以色列已全取耶路撒冷，並視之為國家首都，倒不如美國亦搬遷大使館到耶路撒冷，確認其首都地位。

支持遷館的人和國會議員認為，不要再給巴勒斯坦人假希望，最少應該將大使館搬到西耶路撒冷。但包括列根在內等多任總統卻沒有這樣做，堅持大使館要留在特拉維夫，認為應該在以巴問題將來有解決方案後才作決定。

美國國會1995年大比數通過法案

及至1995年，國會終於按捺不住，由共和黨參議員凱爾（Jon Kyl ）草擬《耶路撒冷大使館法》，內容主要包括：

美國政府承認耶路撒冷為以色列首都美國國務院須於1996年在耶路撒冷興建大使館如果政府未能履行法案，國會則削減國務院海外經費

這道相當進取的法案在參議院的支持雖然過半，但62票不足以令它抵住總統否決權，所以另一名共和黨參議員多爾（Bob Dole）另提新案，不但刪去1996年建館指令，並加入總統豁免權，讓總統可以因應「國家利益」，向國會通知要延遲執行半年。

至於懲罰條款仍然保留，如果政府在1999年5月31日前未能履行法案，國會將會削減國務院海外經費。

《耶路撒冷大使館法》最終在參議院以93票贊成、5票反對，並在眾議院以374票贊成、37票反對獲得通過。時任總統克林頓認為外交權在總統，而非國會，所以沒有加簽。但由於法案在兩院獲得一面倒支持，他避免與國會關係鬧僵，所以亦沒有做試圖否決。

政客為求支持　不惜開罪巴勒斯坦

克林頓反對法案的原因有二，外交權力是其一，其二是將整個耶路撒冷歸入以色列的話，等如令巴勒斯坦即使立國亦無緣以此為都，阻礙以、巴雙方的談判。所以自1998年條款將近生效起，克林頓一直每半年暫緩執行法案，小布殊和奧巴馬各自執政的8年亦是如此。

但另一方面，由於美國社會大多數人同情以色列人，所以歷來不少參加選舉的政客都表態支持遷館和落實《耶路撒冷大使館法》。例如：

1995年提出法案的參議員多爾在翌年參選總統；希拉里在2000年角逐參議員前，竟然與其夫克林頓的政府唱反調，表明耶路撒冷屬以色列和支持搬遷大使館，只為爭取猶太裔選民支持；小布殊競選之時曾經向猶太人保證，上任第一天即會履行《耶路撒冷大使館法》，但當選後聽從官員建議暫緩執行

特朗普同樣在競選之時承諾確認耶路撒冷為首都和搬遷大使館，但與前人不同的是，他只暫緩一次後，決定一反歷屆政府的審慎取態，在約旦、法國等多國反對下，執意承認耶路撒冷為首都。

一方面，不但他的老友、美國前駐聯合國大使博爾頓（John Bolton）及現任大使黑利（Nikki Haley）支持遷館，連民主黨參議院領袖舒默（Chuck Schumer）等多名國會議員亦贊成決定，一直陷入管治危機的特朗普顯然能透過這次決定，為其撈得政治本錢。

一邊拉攏和談　一邊偏向親以

但另一方面，以巴和平進程的突破或會扼殺於萌芽之中。

特朗普上任後委派女婿庫什納（Jared Kushner）多次奔走以色列，希望為以巴和平進程談出一個方案來。而中東局勢最近亦出現兩個轉變，一來武裝組織哈馬斯因為不堪被圍困，交出加沙地帶控制權；二來在視伊朗為頭號敵人下，以色列與阿拉伯國家「有偈傾」，令各界期望以色列和巴勒斯坦能夠有磋商基礎。

但特朗普與約旦、沙特阿拉伯等國家打交道之際，再次施展牽制之術，一把手將耶路撒冷送給以色列，等如未談判先宣告巴勒斯坦人失去未來之都。阿拉伯人會受辱接受嗎？哈馬斯已經聲稱，特朗普或會觸發新一輪巴人起義。

（綜合報道）

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