爭議中國速度：大城市病倒逼「第五個現代化」

雖然人與城市無時無刻不在發生着各種關係，但鮮有人會認真思考：究竟是什麼在促進城市的繁榮？我們對城市的理解缺少了什麼？人與城市的本質關係為何？在不斷追求城市化的過程中我們又付出了什麼代價？

11月8日，由安邦智庫主辦的「中國POD城市發展論壇」在成都召開。多年來，安邦智庫一直在努力探索適合中國城市的發展理念與系統解決方案。2017年，安邦智庫首席研究員陳功先生率先提出POD（Pedestrian Oriented Development）理念，即行人優先的城市空間策略和發展策略。論壇前不久，以「治理體系和治理能力現代化」為主題的中共十九屆四中全會在北京召開，具體到城市的發展與治理，也面臨着如何從器物到理念的「現代化」問題。

為了進一步認識和理解中國正在急速進行的城市化與現代化，香港01專訪了中外多位專家、學者，由他們來解開中國城市化的「密碼」。本篇訪談對象為安邦智庫城市問題研究中心執行主任馮豔。

01：安邦智庫倡導的「行人優先的城市空間策略和發展策略」（POD）是關於城市發展的一種新理念，瞄準的問題是目前在中國相對普遍存在、同時也困擾全球很多城市的「城市病」。說到「城市病」，安邦智庫首席研究員陳功在《顛覆世界的城市化》一書中有一個判斷，認為中國的城市化發展存在過早、過快、過度的問題，在你看來，這些問題是如何形成的？

馮豔：按照我個人理解，中國城市化中出現的這些問題，核心原因在於「人」的城市化，即城市化的過程中並沒有完全實現「人」的城市化。全世界衡量城市化的標準是城鎮人口占總人口的比重，按照這個指標，中國在短短的三四十年間就完成了很多發達國家一百多年才走完的城市化進程，城市化率上來了，但是城市裏的人呢？

比如說在中國的戶籍制度下，農業戶口和非農業戶口的數量，直接決定了中國的城市化率。這也就意味着，戶籍並不一定能反映真實的城市化進程。之前有的地方政府通過一次行政決定，將當時轄區內的農業戶口，一次性整建制變更為城鎮居民。這樣城市化的數據當然就一下子提上來了，整個區百分百城市化了。但是從現實來講，所謂的城市化是一個進程，是城市的硬件、軟件等方方面面都要配合城市一起發展、轉變，而不僅僅是某一種戶籍人口占比的數據。

另一方面，中國的基礎設施建設進程很快，包括道路、橋樑、房地產等等，這些當然配合了城市化的進程，但都屬於基礎建設層面的概念，真正的城市化，一定還包括理念層面，核心就是人的行為、觀念，包括受教育程度等等因素，是不是跟着城市化進程一起發展。

修路、蓋樓也好，轉變戶籍性質也好，相對來說是比較簡單的事情，是標籤的改變。但實際上城市裏的人是不是真正達到了與城市化想適應的水平和程度，則是更為基礎性的東西。

現在很多人都在說，中國城市化進程太快，帶來的是城市的農村化、郊區化。農村和城市的內在分野是兩種文明形態的差異，即農耕文明與工業文明，當工業化進行到一定程度才會出現城市。北京2017年曾發生過「清理低端人口」事件，先拋開這種一刀切的行政做法的對錯，之所以把那些人稱為所謂的「低端人口」——其實人和人之間沒有這樣的區分——無非就是那些外來人口的整體受教育程度不夠高，以至於給人的印象是他們的處境和平日裏的一些行為看上去和城市的環境不太搭調，問題的深層就是這部分人的思想、意識大多還停留在農業文明階段，沒有完全融入工業文明，所以對這部分人管理就會成為城市管理的一個問題（當然，什麼樣的原因造成這些人受教育程度不高、沒有完全融入工業文明，是另一個問題了）。

馮豔：而說到城市管理層面，人對於城市的管理理念、管理能力，是否跟上了城市化的進程？比如城市病中最典型的交通擁堵問題，在中國為什麼這麼明顯？其實中國的人口密度也好，車輛保有量也好，並不是說高到了不能容納的數量級。和東京相比，和其他國家的國際大都市相比，中國絕大部分城市的交通治理空間還是很大的。形成交通擁堵等城市病的主要原因還是管理理念不夠精細，不夠人性化。

其實很多城市在發展過程當中也出現過這樣那樣的城市病，只是因為中國近40年來經濟層面上發展的很快，好像感覺國內的一二線城市已經跟發達國家沒有太大差異，但實際上在城市管理的層面上，差距還是非常大的。

針對現在全世界很多地方都存在的因為城市化快速發展而產生的各種各樣的城市病，POD是一種比較具有實操性的解決方案。當然，這種「實操性」並不是傳統意義上告訴你怎麼畫城市規劃圖，怎麼為城市規劃做設計，而是要闡釋在城市發展的頂層設計的理念上，要遵循什麼樣的原則。比如，目前安邦智庫提出了關於POD的14個原則，而這14個原則也處於不斷的動態調整當中，並不是14個固定的「公理」，只是說在現階段，如果這14個原則在城市發展過程當中都能夠，或者大部分能夠做到的，那整個城市就基本做到了以人為本。

01：POD當中強調的「行人優先」，應該從什麼角度去理解？可以想象作為一個普通民眾來說，他看到這個說法後會從字面意思去推測，可能想到的是馬路上更寬闊的人行道，儘可能增設更多非機動車道，有更多的公園等綠地面積，更方便日常生活的、相對零散的商業體系，而不是到處是作為房地產項目的大型商業綜合體（Mall）這樣的東西。

馮豔：其實POD具體到城市的某一些領域，與你剛才提到的這些有相關的地方，比如人行道、公園等等都可以是一種表現形式。

POD所說的「行人優先」，首先是從城市頂層設計角度出發的一種理念，比如說城市規劃的決策者，當他在做城市規劃的時候，首先要以行人行走的軌迹作為原則來進行考慮。一般來說，當前城市規劃的普遍思路都是先按照功能劃分空間，比如要有居住區、商業區、工業區等等，把空間劃成一塊一塊的。而POD強調的是，對於掌握公共資源分配的群體來說，他們應該在最開始就把一個個行走的人作為考慮的出發點，依據人的活動軌迹去規劃或者去管理一個城市。具體到交通領域，人行道多寬、非機動車道有多少，只是最末端實現的一個具體的「點」。

最重要的是調整規劃的秩序，一開始就考慮人，而不是通過計算空間讓功能落地，這是POD想要影響到的那些掌握公共資源的決策者的理念。當他們能夠認同這種理念，後續在設計、規劃、管理等方面就會體現出POD給城市帶來的價值。比如說，POD所聚焦的「人」，除了個體的人以外，也包括社會中的不同群體，尤其世界很多地方都面臨老齡化、少子化的趨勢，POD會倡導城市的建設與管理更多的要前瞻性的考慮到老年人與兒童的需求。

馮豔：這樣的「以人為本」其實還有很多內涵，包括一個城市的創新性人才發展等等。很多城市在招商引資的時候願意引進富士康這樣的大企業，又有效益又解決當地的就業，看起來是「以人為本」了，但實際上我們認為這種勞動密集型的企業（產業），它限制了年輕人的創造力。一個年輕人可能20歲出頭進入到這樣的工廠，從事非常簡單的重複性勞動，等他到30歲可能要離開這個工廠的時候，他最有創造性的這10年光陰實際上是浪費了。這並不是說富士康這樣的企業沒有價值，也不是說不該有人進入富士康工作，而是一個城市的發展理念如果只盯着引進勞動密集型企業的話，那這個城市未來很難談到有什麼創新能力可言。

再比如你剛才提到道路交通，其實在POD的理念中，並不是馬路越寬就越好，其實寬的馬路對於行人過馬路來說就不方便，而且馬路兩邊如果沒有任何的商業設施，走起來也是很乏味的。這些不是簡單的涉及建築的改造，或者設施的改造，關鍵是要讓人的活動融入其中，比如說人的消費活動、娛樂活動、文化需求、社交需要、休閒需求等，都要包括在這裏面，所以我們提出的POD原則裏面也會提活力中心區、消費型公共空間的改造等等，這都是圍繞人的需求而來，而不是先把空間劃分好了，讓人去適應城市。

以上說的這些都是在POD這個理念之下的，我們目前把它集中起來化為14條原則，讓決策者能夠更清楚明確的樹立起「以人為本」的理念去發展和管理這個城市，讓城市不僅僅滿足個體的需求，對於城市中的不同群體、不同產業，包括城市的發展潛力、消費、投資等方方面面都有作用。

01：這是不是可以理解為，傳統的網格式的城市發展理念，比如把城市分成各個不同的功能區，其實更多是從方便管理者的角度出發，怎樣方便監管怎麼來，POD的以「人」為中心則摒棄了條塊式的思維方式，在空間上「去中心化」，圍繞人的需求讓城市空間成為多種因素互相嵌套的複雜樣態綜合體。

馮豔：對，從空間上去中心化是一部分，當然裏面還有一些其他的內涵，比如說對文化的傳承，通過什麼樣的設計與管理把城市的歷史呈現給後人；又比如建築怎麼能夠使空間更為融合，因為現在很多的建築，是人為的隔開了行人和建築內部的空間，你肯定不願意走在一個兩邊都是高牆的街道上；包括我們提倡「宜居城市」，大部分人一說宜居城市都會想到環境的宜居，空氣、綠化等等，但「宜居感」的一個重要決定因素是，城市公共空間的分享性和交際性。這與一些人提出的「城市客廳」的理念有點類似，你所在的這個城市是不是宜居，並不僅僅取決於你自己家裝修有多好，或者你自己家裏面住着有多舒適，更多取決於你走出家門以後的公共空間，是不是能夠滿足你的交際、休閒等各種需求，如果這些方面做的好的話，人們就會認為這個城市很宜居。這些都是以人為本的體現。

目前我們提出POD的14條原則，可能在某一些領域別人也有不同的提法，理念上有相似之處，而安邦智庫更擅長系統性和綜合性的看問題，把不同領域連結在一起，讓點狀的東西形成1+1大於2的系統性效果。當然，POD作為一個觀念體系，肯定也不是安邦智庫一家就可以令其完善的，我們提倡這個理念，呼籲也好，推動也好，就是希望建築師、設計師、規劃師、城市管理者等不同領域的人都按照這樣的理念去做事，當大家的理念趨於一致的時候，才能最終達到POD應該有的效果。

01：就中國範圍內而言，你們有沒有擔心過這14條原則會因為不同地區的差異而產生完全不同的理解？中國客觀上存在的發展不平衡的問題非常突出，同樣是以人為本、「行人優先」，中國東部、中部、西部的不同城市可能會有千差萬別的認識。

馮豔：不同的城市面臨的發展問題和管理問題肯定不一樣，但是我覺得，人的需求其實和你在哪個城市是沒太大差別的，無論你在北京、上海、深圳等一線城市，還是在一些經濟不夠發達、資源稟賦不好的西部省份城市，作為人的個體來講，需求核心是類似的，只是說不同城市在不同階段面臨的問題不一樣，所以具體的解決方案或者具體的落地呈現形態不一樣的，但是原則上肯定都是要從人的需求出發。

還是剛才那個例子，比如像西部省份，可能有些人覺得那裏的人對城市公共空間並沒有太多的需求，更迫切的是改善個體的居住條件等，但是我覺得公共空間需求不迫切的想法未必符合現實，而且這是兩個不矛盾的問題，或者說它是解決一個問題的兩個不同方面，因為現在大家面臨的普遍問題是忽略了對於公共空間的改造，所以我們把它拿出來突出強調一下。

事實上在POD裏面，恰恰我們認為14條原則對於城市的更新有更大的指導意義。必須要強調，這種更新不是推倒重來的更新，而是一種城市「微整形」，更注重所謂「繡花式」更新，就是說在現有的基礎上怎麼能夠通過城市的更新去滿足新形勢下人的需求，所以POD更多是給城市更新提供了一些思路、原則和解決辦法。

就拿北京來講，我們給北京市政府提過一些建議，都是在局部更新的過程中怎麼體現以行人為優先的原則，而這些原則與城市的消費、經濟發展都有非常密切的關係，依託現有資源，通過更新能夠促進整個城市的經濟發展，所以說POD絕不僅僅針對新興城市，更多的是用理念去改造、更新現有的城市空間。

比如說老北京站的改造，還有王府井街道的改造，我們其實都跟政府部門溝通過，傳遞POD的理念，比如說在街道更新的過程中，是放一些華而不實的盆景？還是放一些便於大家休息的椅子？哪一種能讓行人更舒適？對於王府井街道的改造，是在街道上放一些綠植，還是可以允許有一些商業外擺的空間，能夠讓一些小的消費活動出現在街道上，比如說那種活動商業推車，其實大部分人更喜歡街邊有推車那樣的小攤販，消費起來方便，只要像香港那樣規定好營業時間，周邊衛生自己負責，不造成環境污染就行。原來北京市很多街道不允許有商業外擺，在我們的不斷推動POD理念的情況下，外擺空間的政策已經開始有了調整和變化。這些都是在現有的環境下，通過改造來體現POD的理念，不是隻有大拆大建或者興師動眾的改造才能體現POD的原則。

01：這其實已經更多的涉及到城市治理的理念與原則。

馮豔：是的，POD並不是純理論、純概念性的東西，包括中央政府提出的促銷費、擴大內需等大政策，都可以將POD作為抓手去推進、執行。

當然，POD不是完美的，它給政府提供的原則也不可能說是唯一的，任何一個公共政策，都只能以現階段、現有條件下作為考量標準，看它是不是最優方案。隨着時代的發展，形勢的變化，不同的原則會有調整，比如說有些方面我們已經做的很好了，這個原則可能就不需要再反覆的提出來了，出現的新問題我們再尋找新的原則去解決，它是一個動態的過程。

但以人為核心的理念我覺得不會變，從理念到具體實操，再到落地，以人為本永遠是指導思想。

01：這其實涉及到了一個更為宏大的主題：治理原則不斷動態調整的過程，本身就可以看作是現代化進程中的一部分。在剛剛結束的中共十九屆四中全會，通過了《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，可以視作中國推進「第五個現代化」的行動綱領和政治宣示。POD其實是關於城市治理現代化的一個命題，其中的「治理」，既有治理體系的部分，也包括了治理能力的要求；而另一個關鍵詞「現代化」，需要釐清的是現代化不是西方化，如果拋開意識形態的成見，現代化的目標無非是要讓人們的生活更美好，更合理，更便利，在規則與情理之間、效率與温情之間達成平衡。在第五個現代化的語境下，你覺得目前在中國踐行POD，或者說踐行以人為本理念的過程中，最大的阻礙或者說短板是什麼？

馮豔：POD或者以人為本的理念在落地的過程中，我個人感覺遇到最大的問題還是決策層的理念，當然這並不是說決策層本身的認知水平不夠，或者能力有限，而是包括政績觀在內的體制大環境往往決定了決策層的做事優先級，畢竟政府資源是有限的，一定要放到決策層認為最重要的地方去。

說白了，如果城市管理的一把手沒有在理念上認清POD的價值，認為有比這個更重要的事情的時候，他可能就不會花那麼多的時間、精力和資源去圍繞POD來展開治理，POD的理念就很難落地了，或者很難形成我們所提倡的以人為本的城市。通過我們對一些政府部門的建言，可能在城市的局部會有讓大家覺得很好的改造，但仍然是分散的點狀分布，城市整體還達不到POD理念的高度。

所以我個人覺得，核心問題是在城市的頂層設計中確立POD的理念，這個問題如果能解決的話，可能後續就都是一些技術性的問題了。當然，任何一個理念從提出到政策落地，往往都會經歷一個漫長的過程，甚至是多方博弈後才會形成結果。安邦智庫從2017年底提出POD，不斷在概念層面、研究層面去積極推廣，今年舉辦中國POD城市發展論壇的目的也在於此，我們也計劃以後每年都辦一次這樣的論壇，大家都坐下來一起探討這個問題，參與討論的主體可能是學者，可能是社區工作者，可能是企業主，或者就是政策制定者，彙集各方的利益訴求，以期達成平衡，進而影響到政策。

作為智庫，我們在平時梳理現有政策的研究中經常發現，中央政府提出一個概念，在各地落地的過程中不可避免會出現一些與概念本身相矛盾的行為或局面，這就需要智庫通過研究去給出建議。比如我們曾發現很多建築設計和規劃師們會遇到的問題：我們提倡在北京、上海這樣的一線城市多做樓頂綠化，因為這種大城市做綠化的空間已經很小了，緊湊型的城市要利用好每一分空間，理念很好，具體做出的規劃也很好，畫出的圖也很好，但是他們不知道到哪個部門去審批，從而利用樓頂的空間，現在沒有政策或者說現有政策還不能清晰的界定樓頂空間是歸誰管，這個問題就需要反映出來，然後儘可能推動政策調整。

其實公共政策就是不同主體之間的博弈，每一個政策制定出來都會有收益方和獲損方，只是說你更看重哪部分群體的利益，所以我們強調POD的以人為本，也是提醒、呼籲決策層在做決策的時候要以什麼樣的主體利益為優先級。

01：POD是否存在理念上的競爭對手或者「假想敵」？不同理論、不同理念之間往往是在討論與碰撞中才能快速成長。

馮豔：實際上我們在提POD的時候會和其他一些理念做探討，其實現在比較流行的理念是TOD（Transit-Oriented-Development），以公共交通為核心，實際上是以公交為主導的交通體系開發模式。但TOD只是聚焦在交通層面，比如一個立體交通裏面的交通主體，公交、私家車、行人、自行車等等。我並不是說哪個好，哪個不好，只是使用範圍不同，TOD更侷限在交通領域，POD就像剛才講的，它可以影響到產業、消費、經濟、空間利用等不同領域的東西。

另一方面，我們在提出POD的時候也會和不同的利益相關主體探討，探討內容包括和現有一些城市發展與治理理念之間的關係，存在什麼樣的差異，哪些優勢可以互補，在這些探討過程中不斷優化、充實POD的理念，在與反對意見的辯論過程中也會吸納或者接受更有價值的思路去升級POD的觀念。

POD的理念其實是融合了安邦這麼多年對城市的研究，包括結合安邦的戰略預測和戰略判斷的特點，我個人認為POD可以成為未來幾十年中國的發展方向。一些具體的細節或者一些落地層面的解決方案，可能會隨着時代的發展有不同，或者隨着城市所屬的發展階段有所差異，但是POD的整體理念，在未來幾十年的範疇內，我覺得統領城市發展與治理是沒有問題的。