拜登7,000億產業政策：美國正逐漸走出「自由市場」的迷思

雖然美國早已不再將「自由放任」（laissez-faire）的理念視為神話，但「產業政策」一詞，對於信仰自由市場和全球化的美國人來說，仍感到有些難以啟齒。
但是，即將上任的拜登政府顯然已摒棄了舊想法，他決心鋪展細緻全面、雄心勃勃的7,000億美元產業政策計劃——包括4,000億美元「買美國貨」及3,000億美元投資研發，旨在全面振興製造業，以及保持美國在前沿科技的領先優勢。

事實上，早在2008年金融危機後，美國就開始推進了隱形的產業政策，包括奧巴馬政府《2009年美國復甦與再投資法案》的「買美國貨」條款，2010年的「國家出口計劃」（立志五年內出口翻一番、新增200萬個就業機會），以及一系列重振製造業計劃等。

不過，奧巴馬政府對「產業政策」一詞避之唯恐不及，曾在國務院政策規劃辦公室工作的哈里斯（Jennifer Harris）形容，假如在工作會議上提到這個詞，就會被立馬踢出去。

特朗普製造業回流夢碎

到了特朗普上任，他在「美國優先」的指導觀念下，猛烈地與多國開打關稅戰，試圖平衡美國貿易赤字、逆轉製造業空心化。但特朗普這套組合拳缺少章法，很多時候還自相矛盾，再加上疫情衝擊，自然效果不彰。

例如，他雖然高喊要製造業回流，但2017年的15萬億美元減稅方案中並未堵上對企業海外收入徵稅的漏洞，其中「海外利潤佔海外有形資產（tangible asset）一成以下即可免稅」的規定，反倒變相鼓勵企業繼續將資產轉向海外。據非牟利組織「全球貿易觀察」（Global Trade Watch）統計，在特朗普任下，至少20.2萬工作崗位流向海外，其中不乏大型聯邦政府承包商，比如波音就外判了5,800個工作至海外。

此外，特朗普自詡「很容易獲勝」的關稅戰，也讓美國眾多企業和消費者付出了代價。據美國商務部數據，從2018年2月至2019年12年，美國企業為關稅戰付出了460億美元的代價，他們不得不接受更低的利潤、將部分損失轉嫁到消費者身上、削減工資，甚至是裁員。美聯儲去年年底的報告就指出，中美貿易戰中，漲價的中國零部件使美國製造業就業人口減少1.1個百分點，中國加徴的報復性關稅再使得0.7%的製造業工人失業。

在這些效果相互抵觸的政策之下，特朗普期望出現的製造業回流並沒有發生。的確，部分企業將生產鏈遷出了中國，但只是移去了越南、墨西哥、印度等同樣擁有廉價勞動力國家，並沒有返回美國本土的打算。而一度減少的美中貿易逆差，也在疫情之中重新上升，幾乎回到了貿易戰之前的水平，例如美中今年7月貿易逆差約為283億美元，與2017年2月的數字持平。而美國整體的貿易逆差，更是在8月達到創紀錄的840億美元。

總體來說，在疫情之前，美國製造業增長的引擎就逐漸熄火了。雖然在特朗普上任後的前30個月，美國製造業增加了近50個崗位，但其中75%的崗位都是在美國2018年7月對第一批中國商品加徴關稅之前創造的。2019年，在貿易戰以及波音致命事故的拖累下，美國工廠製造量下降了1.3個百分點，是2015年來的最糟糕一年。今年越發失控的疫情更是將製造業拖入深淵——該行業從7月起就開始復甦乏力，直到9月，仍與去年同比減少了67.4萬就業人口。

放棄關稅武器　拜登重買國貨

在經歷了特朗普政府過去四年凌亂矛盾的產業政策後，拜登提出了更縝密全面的規劃。他的重點仍是製造業回流，但與特朗普歸咎他國「傾銷」、建起關稅壁壘相比，拜登更加注重於購買本國產品、以及提升美國自身競爭力。

在拜登的4000億美元買美國貨計劃中，其中部分方案與特朗普政府時期重合，包括要求聯邦政府採購時盡可能購買美國產品及原材料，提高美國貨的標準（不再是51%原材料來自美國即可）等。但新政府可能在執行時更加嚴格，拜登11月16日再次強調，「那些不在美國本土生產的公司，不會得到任何政府合同。」這意味着，許多政府承包商將無法延續一邊獲得合同一邊將工作外判至海外的做法。

拜登同時還計劃補上特朗普稅改計劃中的漏洞，承諾向美國企業在海外生產、轉銷回美國的產品開刀，對相關收入加徴額外10%的懲罰性關稅，使總稅率達到30.8%之多，這將顯著遏制各大公司將生產線轉至國外的動力。同時，拜登還承諾給所有在美國創造新崗位的公司，提供10%的稅務減免。相比之下，特朗普政府雖在今年一直放風，表示會向將生產鏈從中國遷回美國的企業提供稅務激勵，但遲遲未能出台具體方案。

除了更加支持國產貨之外，拜登還打算未來四年在研發方面（R&D）投資3000億美元，以保證美國繼續保持科技領先地位。在過去四年，特朗普更注重前沿科學，加大了對登月、5G、量子科技等方面的投資力度，但同時又對傳染病、網絡安全等方面收緊了資助，對氣候變化方面更是不管不顧。

拜登政府則在注重前沿技術的同時，聚焦清潔能源，大力研發電動車，「讓其他國家購買美國工人製造的新一代電池技術和電動車。」同時，他還警告，拿到聯邦資金的機構不能「在美國研發，在外國生產」。除此之外，拜登還許諾大幅增加對國立衛生研究院（NIH）、能源部等機構的撥款，這些機構均在特朗普政府期間受到了冷落。

值得注意的是，拜登所有的政策都是環環相扣——例如他將振興製造業的重點放在汽車業，揚言要新增100萬個崗位。因此，他的3,000億美元研發資金，一部分就將流向電動車的研發，他的4,000億美元買美國貨計劃中，也打算將政府300萬輛公車（郵車、警車等）逐步升級成電動車，還計劃在全美設立50萬個電動車充電站。這樣不僅能創造需求、創造崗位，還能滿足向綠色能源過渡的目標，可謂一石多鳥。

另外，拜登的產業政策中，還處處可見推動種族平等、女性賦權、保障工人權益的設計。例如，由少數族裔或女性開設的中小型企業，如果達到了購買美國貨的標準，就可獲得額外的融資工具。而所有獲得政府合同的企業，也必須採取措施保護員工權益，包括15美元最低工資、加強工會權力等。

總體而言，拜登團隊認為產業政策配上其他的基礎建設投資，能在2025年前至少在製造業等領域增添500萬個工作崗位。其目的仍是製造業回流，但摒棄了特朗普政府那種使用關稅武器與他國對抗的手段，轉而更強調政府購買本國商品、企業在本國生產，因此也避免與他國明面上發生衝突。同時，拜登的政策與稅務改革、對抗氣候變化、推進種族平等等政策相互呼應，不會出現特朗普政府那樣自相矛盾的情況。

產業政策本就不應是禁忌

拜登這套產業政策，不管成效幾何，但光從美國不再將「產業政策」一詞視為禁忌，就可見美國似乎在逐漸放棄市場原教旨主義，政府也開始嘗試積極介入塑造經濟前景。與拜登高級顧問蘇利文（Jake Sullivan）共同起草了產業政策綱領的哈里斯（Jennifer Harris）指出，「產業政策已經不再是一個航髒的詞，許多高層都在討論這件事，而且這是兩黨的共識。」

雖然拜登這套產業政策沿用了「美國優先」的路線，不可避免地帶有貿易保護主義色彩，但他也意識到了這點，在政綱中強調將與盟友合作協調，改進國際貿易規則以及相關監管措施，促進美國及盟友在本國推進政府採購。

另外，在摒棄了特朗普動輒關稅大戰、將具有競爭力的外國企業拉黑名單的做法外，美國也可更好地融入新興科技的規則制定，促進良性競爭。例如，美國去年5月所頒的華為禁令，阻止美企與華為的技術合作，導致許多華為出席的全球5G標準制定大會上，美國企業只能避免出席，直接傷害到美國參與5G標準制定的話語權，最後美國不得不在今年6月放寬相關禁令。

總體而言，一個願以非對抗的方式推進產業政策的美國，對於自身及全球都大有裨益，也可為疫情之後有所轉變的全球化面貌，注入新的穩定力量。