「一國兩制」長期堅持的章法和前景｜專家有話說

2023年政府工作報告對「一國兩制」與港澳新篇章進行了具有政策指導性的論述和展開，回應了習近平七一香港講話及二十大報告有關「一國兩制」長期堅持的新時代命題。「一國兩制」是一個實驗事物，在面向民族復興新徵程、新挑戰時應當如何理解和定位，「長期堅持」是中央的權威回答，但其具體展開需要從制度安全和發展思路上加以周全安排。政府工作報告屬於執行性政府文件，是對二十大精神的細節展開。

政府工作報告給出了「一國兩制」長期堅持的制度章法，具體而言指向如下層面：

首先，報告對香港「一國兩制」的歷史方位與發展階段性進行科學判斷，即「進入由亂到治走向由治及興的新階段」。香港之亂，前有非法佔中，後有修例風波，都是對「一國兩制」的顛覆性挑戰。中央的回應方法是堅持「一國兩制」初心，運用憲法與基本法確定的憲制秩序，以全面管治權的合理而精準的行使治理香港亂源，推動香港民主法治秩序的重建。報告提及了香港國安法以及與選舉制度改革有關的「愛國者治港」，點出了香港由亂到治的法理關鍵點和制度作用機制。「由治及興」提出了香港再出發的發展主義命題，是解決香港製度安全問題後的功能回歸，香港本應當是聯通內地與世界的最佳橋樑，香港之「興」就是其橋樑作用的重新激發和增強。

其次，報告高度肯定了特區憲制秩序的規範根基與發展方向。香港要保持繁榮穩定，制度章法不能亂，這個章法的關鍵就在於特區憲制秩序。這一憲制秩序的法理認知和制度定型，在香港存在一個逐步探索、矯正和完善的過程。香港社會特別是法律界曾經對香港特區憲制秩序產生過錯誤理解，對中國憲法至上性與權力地位存在質疑，提出過「聯合聲明基礎論」、「基本法小憲法論」等偏頗理論，並對制度實踐產生誤導和扭曲。報告明確了香港特區憲制秩序是由憲法和基本法確定的，除此之外沒有其他的憲制合法性來源。這一澄清具有正本清源的作用，也是對二十大報告有關「一國兩制」制度體系論述的繼承和展開。

再次，愛國者治理成為「一國兩制」制度倫理與規範重構的關鍵。報告多次提及「愛國者治港」、「愛國者治澳」，將之作為港澳良政善治的根本原則和檢驗法則。歷史與實踐證明，偏離愛國者治理則亂，回歸愛國者治理則治。愛國者治理是世界政治通則，也是「一國兩制」的制度法則。香港國安法對愛國者治理進行初步規制，完善選舉制度則推動愛國者治理原則進入選舉環節，而確立愛國者治理原則的規範性地位與作用，有利於進一步在政府管治體系和社會文化生態中厚植這一原則的精神內涵，塑造港澳社會對國家的理解與體認，鞏固「一國兩制」的社會政治基礎。

「一國兩制」始終是安全與發展辯證統一的制度體系。保持港澳繁榮穩定，也是在穩定（安全）和繁榮（發展）之間尋求動態平衡。香港亂局蔓延時，安全赤字顯著，發展也受到拖累，故安全治理是首要，香港國安法是對症下藥，一法而安香江。香港大局安定後，安全問題基本可解可控，發展問題再次凸顯，香港國際地位與優勢依賴於高質量發展，故香港治理的重心和天平自然要向發展傾斜。政府工作報告對「一國兩制」的安全與發展的平衡辯證法有精準理解和運用，明確提出「深入推進粵港澳大灣區建設」，以及支持港澳發展經濟、改善民生。這裏面的政策指向是清晰的，即安全問題由中央立法提供製度框架和執法支持，但發展問題以及相關聯的社會分配正義問題需要特區政府群策群力，聚焦深層次矛盾，在有利的制度和人心條件下予以解決。

發展問題，既是港澳社會自身的經濟可持續性和社會繁榮問題，也是國家實現高質量發展和更高水平改革開放的戰略與制度槓桿問題。港澳發展好了，港澳作為聯繫內地與世界的橋樑作用就會更好發揮，國家的現代化與國際化就會加速發展。國家「十四五規劃」對香港八大中心目標群的設定以及對澳門特色發展目標的設計，是「一國兩制」豐富發展的重要政策遵循。報告提出「深入推進粵港澳大灣區建設」，是對港澳融合發展與全球化發展的戰略指引和實踐要求。

新時代「一國兩制」處於不同的國家發展階段與世界體系演變格局之中，但只要牢牢抓住安全與發展的平衡法則，用好中央給出的制度與政策紅利，積極謀求融合發展與全球化發展，港澳的前景就一定更好。中央的全面管治權始終是港澳繁榮穩定的堅強後盾，其具體制度化和行使方式都是以港澳繁榮穩定為目標，以國家的主權、安全與發展利益為旨歸。在二十大精神指引下，在政府工作報告具體規劃下，「一國兩制」長期堅持和有序發展的章法更為清晰，更有可操作性，而港澳的發展前景也更為光明。

（本文作者田飛龍，系北京航空航天大學法學院副教授，全國港澳研究會理事）