國安釋法是對香港法治的規範完善│專家有話說

2022年12月30日，全國人大常委會對香港國安法第14條和第47條作出專門解釋，對香港國安委職權予以明確化，對行政長官與國安司法程序的互動予以明晰化，從而澄清了立法原意，為香港國安司法的規範運行提供權威指引。這是香港國安法實施以來的首次釋法，對建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制具有重要的規範保障意義，也是中央全面管治權與香港特區高度自治權相結合、相統一的制度範例。

釋法動議來自於香港特區行政長官在2022年11月28日提交的關於國安法實施情況的專門報告。根據香港國安法第11條之規定，行政長官有法定義務及時向中央人民政府報告有關國安法實施情況，提出相關法律問題及建議。行政長官的報告認為，黎智英案聘任不具有在港全面執業資格的海外律師擔任辯護人可能引發國家安全風險。這一警示和法治關切在律政司就該案上訴過程中已經提及，但未能得到香港法院重視和處理。香港法院的判決遵從了普通法規則及香港本地法例《法律執業者條例》的有關規定，沒有在司法過程中全面準確解釋和適用國安法有關條款。在香港特區政府與香港法院就國安法有關條款含義及適用產生爭議且香港本地法律程序無法圓滿解決的條件下，釋法啟動具有合法性與正當性。

本次釋法從法律技術上看具有法理正當性和規範有效銜接的顯著特徵及優勢：

其一，釋法以憲法上的法律解釋權條款及香港國安法的最終解釋權條款為依據，釋法主體具有法律上的充分資格與權威性，釋法程序合憲合法。

其二，釋法本身立足於從制度架構和法律程序上加以明確和塑造，為香港本地機構的執法、司法行為提供規範性的法律工具箱和操作指引，而不是就個案情況直接給出解決方案，這顯示了中央對香港本地機構的信任以及對「一國兩制」憲制秩序的尊重和運用。

其三，釋法明確了香港國安委與行政長官在有關司法程序中的監督者和協助者角色，即第47條規定的行政長官的國安證明書程序和第14條規定的香港國安委的判斷決定權，二者前後銜接，可確保香港國安司法程序按照法律規定運行，不變形，不走樣。

其四，釋法沒有直接排除不具有在港全面執業資格的海外律師參與國安案件，而是將有關證明、判斷與決定的權力落實給了香港國安委和行政長官，壓實並具體化後者履行國安法有關職責的權限和程序。

其五，釋法為香港本地採取有關法律行動提供權威依據，即釋法為香港本地修改《法律執業者條例》有關專案認許條款提供了指導和要求，需要在國安案件中設置針對法官裁量權的監督制約機制。

其六，釋法本身僅限於澄清有關機構權限和程序，為香港本地解決有關法律問題提供規範性指引，並未對非國安案件及相關司法機制產生影響，也不代替香港本地機構作出具體決定，體現了釋法的專業性與規範銜接性。

釋法對香港法治運行有着重要的保障和促進意義。人大釋法權本身就是香港法治體系的內在元素，無論是基本法還是國安法，都明確規定了人大釋法權條款。從權源上看，香港高度自治權的所有權能，包括司法權，都來自中央授權，而中央享有對這些授權的監督權。人大釋法權就具有監督權性質，既對法律本身含義進行規範性澄清和漏洞填補，又對香港自治機構包括法院的法律實施提供監督指導。香港法律界和香港社會對人大釋法是不陌生的，香港回歸以來已有五次釋法，均對香港法治運行帶來促進效果。本次國安釋法具有類似性質和功能，有助於香港本地機構準確理解和適用國安法，維護國家安全與公共安全，並與香港司法中的法治原則和人權標準相結合。

釋法與法律本文具有同等效力，已構成香港國安法的規範組成部分。香港特區所有自治機構均有法定責任尊重和執行釋法內容。釋法從客觀上要求香港國安委加強自身能力建設與制度建設，也要求行政長官更好履行維護國家安全的法定職責，從而與香港國安法建立的整體制度架構及其規範均衡性相適應。香港國安委的判斷決定權和行政長官的證明權，本質上均屬於法定的監督制約權力，是對香港司法運行的保障性權力，與香港司法權共同構成香港國安法全面準確實施的規範性權力體系。根據香港國安法規定，香港國安委的權力行使受到中央人民政府的監督問責，必須依法運行，符合法治原則和人權保護的基準。

香港國安法是一部新法律，其確立的新制度與新機構的規範運行需要在具體法治實踐中探索和完善。本次國安釋法就是香港國安法規範實施及香港法治體系完善的重要步驟，是香港法治發展的一個重要里程碑。

（本文作者田飛龍，系北京航空航天大學法學院副教授，全國港澳研究會理事）