新冠疫情三年反思・三｜都是地方政府的錯？

日前，中國駐法國大使館發布「盧沙野大使與法國外交記者協會交流實錄」，因該交流實錄內容涵蓋廣泛且不避敏感問題，故很快刷屏。在談到上月底中國內地爆發的反封控抗議時，盧沙野大使將其歸因於「有的中國人被外部勢力收買」、「外部勢力很快抓住機會進行政治化操弄」、「可以從中清楚地嗅到近些年在發展中國家頻繁發生的顏色革命的味道」，且對於外界將此次抗議與八九事件相關聯進行了駁斥，「這與1989年的政治風波毫無關係，是有人故意把兩者聯繫起來，你們可以看到他們的企圖」。

除了外部勢力，盧沙野大使同時提到了地方政府的問題。「遺憾的是，中國地方政府並未完全理解中央政府的意圖，地方政府在看到新冠感染數字迅速攀升後感到手足無措，又回到依靠老辦法來控制疫情的老路上來，這就讓老百姓感到不滿。各地的老百姓質問，中央政府是要放鬆疫情管控，為什麼你們還要加碼？這是導致街頭遊行的真正原因。」

而面對記者追問「他們（地方政府）是想挑戰中央政府的權威嗎？還是說地方政府和中央政府之間有分歧？」盧沙野大使則重複了前面的回答，「不存在什麼『挑戰』，而是一些地方政府沒有正確理解中央政策。他們有些思維定勢，沒能及時準確領會『20條措施』的精神要義」，「一些地方政府不確定自己是否真正理解了中央政策。以前的政策導向是嚴格防控，這次中央要求放寬，他們沒能第一時間準確理解。」

誠然，不管是將「白紙革命」定性為外部勢力操弄，還是將防疫亂象歸因於地方政府，給出這樣的答案，既取決於事情本身的是非曲直，也與對話人和場景直接相關。換言之，盧沙野大使踐行了作為外交人員「不說假話、真話不全說」的基本操守，也連帶出了更值得人們深思的問題：在中國現行官僚體制下，地方政府與中央政府究竟該如何良性互動？畢竟，從早期武漢疫情地方政府的瞞報，但後期各地在防疫問題上的層層加碼、一刀切，最終都需要回歸到「央地關係」的本源。

中國社會科學院政治學研究所原所長房寧在武漢疫情爆發之後接受《香港01》記者專訪時，即提到了疫情早期地方政府做法背後的深層問題。「地方政府和官員在遇到不明公共安全風險的時候，他們的行為特徵是什麼？根據以往研究和本次觀察，地方政府機構和官員面臨風險或出現重大事故和危機的時候，他們表現出一種行為傾向，就是傾向於『自己處理』。這次的問題可能就出在這兒。地方政府和官員不是不做事，事實上，湖北、武漢政府特別是衛生管理機關出台很多文件，他們對疫情的反應很快。但另一方面，毋庸諱言地方政府面對危機情況的時候有很多顧慮。沒事人一樣的如常召開『兩會』，管控疫情訊息，比如要求層層審批相關病例的報告就是一個案例。這裏面的邏輯，就是『自己解決』。而悲劇在於，以往這麼做也許是對的，但這一次可就不一樣了！慘烈的新冠肺炎疫情根本就沒有辦法『自己』處理，終於釀成大禍。」

到了後期，杜絕一刀切、層層加碼，反對防疫過程中的官僚主義、形式主義成為官方語境中的高頻詞。可一邊是中央反覆強調和要求的「堅決杜絕」，一邊卻是各地不斷曝出的引發民怨沸騰的層層加碼、一刀切問題。問題究竟出在哪裏？事實上，對各地方政府而言，並非不知道動態清零、精準防疫的要求，但在嚴厲的問責制和「以結果為目標」之下，實際上卻很難做到，所以只能路徑依賴式的封城、靜默。此外，也不得不承認，中央在一些政策引導上，可能也在變相加劇和「鼓勵」地方政府的官僚主義、形式主義。（更多內容可參考《形式主義官僚主義背後的頂層設計之問》）

一位不願具名的基層治理研究人員對《香港01》記者表示，實際的政策落實中，會形成一個多重博弈結構，這裏面實際涉及到三到四個層級的政府，而且還有其他地方案例的調節影響。對於一個地方政府的一把手來說，既要看中央政策，也要問省裏意見，還要看其他市出問題後的結果。所以在落實上，越是層級高的地區，比如直轄市，就越是大膽，因為他們的書記是參加了決策層會議的，有這個底氣。而其他縣市，為保險起見，都會有一個觀望過程。

回看改革開放至今，不同階段中央地方關係都會暴露出不同層面和程度的問題，其中既有政治邏輯，也有利益邏輯、經濟邏輯，並非單向度的原因可以解釋。1994年的分稅制改革，無疑是央地關係變化的標誌性事件，通過分稅制改革，中央政府實現了政治上和經濟上的集權。但任何改革都會有兩面性，今次因防疫暴露出來的央地關係問題，並非簡單的「都是地方政府的錯」可以一概而論，背後有着更為長期的制度性根源。放在疫情三年的大背景下，對於央地關係的追問與反思，尤其不能停留在「都是地方政府的錯」這樣的表面上。否則，不僅武漢早期的瞞報無法避免，後期的形式主義、官僚主義大概率也將捲土重來乃至進一步加劇。