居委會、街道辦是國家政權末梢神經？關係中國國運的「基層治理」

中國在過去的幾十年中，尤其是改革開放後的四十年中國家建設取得了空前的成就，但社會結構的鉅變也對中國基層治理能力提出了挑戰。

基層治理事關中華民族偉大復興的百年大計，完善基層治理體系，應對日趨複雜的社會結構，是當年中國治理能力現代化的主要挑戰之一。中國應加強基層治理建設，着重解決基層治理能力區域分佈不平衡而造成的各種社會問題。

基層政府是國家政權的神經末梢，基層政府的治理能力直接關乎着中央政府的各項規劃與意志是否能落到實處，是否能獲得真實的社會反饋；同時基層也是社會民眾接觸政府各項治理、服務措施的第一道門檻，其行政管理活動會影響到每一位群眾的切身利益，深刻影響着民眾對整個行政體系的感受、評價和信任。

因此，基層政府是否能較好的落實中央政府戰略規劃，保持中國內部穩定且兼具活力關係着中國是否能崛起的國運。

1、當代中國基層治理的變遷

當代中國社會發展十分迅速，短時間內就實現了農業國家的工業化，並將城市化率從建國初的10.64%提到到2020年的63.89%。日新月異的發展也使得政府政策必須與時俱進，以適應社會發展。

從總體來看，新中國建立之後的基層治理與社會發展大致經歷了三個階段：

（一）生產單位與基層政府「雙重治理」階段

新中國建國之後，居民按照歸屬於某生產單位與不歸屬某生產單位劃分為「單位居民」與「非單位居民」。這一分類標準將當時中國的絕大部分人納入單位進行管理，在農村區域，如生產隊、生產大隊等編制的集體農莊基本覆蓋了所有的農村居民；在城鎮內，工廠、學校、醫院、國企等所有中國第二、第三產業人口均為「單位人」。剩下的人或依附於這些「單位人」，如其配偶、子女、父母等；或納入城市街道辦事處（以下簡稱街道辦）和居民委員會（以下簡稱居委會）進行管理。如此逐步在城市和農村地區建立了以生產單位為主、基層政府為輔的社會管理體系。個人被納入單位之中，單位則依附於政府。

通常基層政府在社會治理中並不直接面對「單位人」，而是通過對單位的指揮和資源分配等方式，完成對社會的治理；單位則不僅在平時負責組織下轄居民進行生產活動，還為對在其內註冊的個人提供公共物品、協調內部利益分配、保護社會公正等，兼具了一定的社會治理功能。

在中國經濟尚處於計劃經濟的階段，幾乎所有經濟活動均按照政府預先制定的計劃進行，生產資料和社會財富由政府行政手段進行統一分配；單位作為一種社會組織機構在這一決策過程中處於絕對的被領導地位，因此對於基層政府的領導表現出高度的服從性與配合性，並扮演了政府代理人的角色直接對社會成員提供公共服務與履行基層治理責任；社會成員大多直接或間接依附於單位，且通過單位實現了與國家進行有效的溝通。

從「基層政府——單位——單位人」這個層級結構來看，單位才是社會管理的真正神經末梢，且單位內部相當穩固，並且當時許多單位都擁有自己的附屬家屬生活區（以下簡稱單位大院），並在大院內部形成了理髮館、商店、醫院，甚至包括附屬工廠和電影院等較為完善且封閉大院內部經濟體系，人口幾乎不需要流動就能完成生產和生活；單位大院內居民按照其職務自然而然的形成了社區管理體系，在單位生產中承擔領導職務的單位人往往在單位大院的居委會中也擔任領導。

這讓單位大院形成了與農村基本一致的熟人社會，因此其大院內部的管理與治理成本較之於現代的陌生人社會相比是非常低廉的，所以這樣的基層生態結構無疑大大降低了政府治理的難度。考慮到中共1949年剛建國時整個中國一窮二白，全國文盲率超過八成，尤其是嚴重缺乏行政管理幹部，因此社會治理也很難交由專人完成，因此這種單位管理模式大大節省了社會治理的成本，在當時具有非常積極的意義。

同時，從政府角度自上而下的看，個人強依附於單位，單位強依附於基層政府，基層政府又強依附於中央政府，這無疑有助於國家控制和調配社會資源，重新且較為迅速的塑造中國基層社會結構。從結果上來看，中國短期內就從一個農業國完成了工業化的基礎，並在尖端領域取得了諸如導彈、核武器和衛星等技術突破，使得中國從窮國、弱國，一躍躋身大國行列，這毫無疑問是非常了不起的成就。

但是任何體制在運行一段時間之後，其內部的問題與冗餘都會隨着時間而積累，越來越多的暴露出體制的不足與缺點，中國的計劃經濟體制也不例外。在改革開放之前，三十餘年的時間使得中國的計劃經濟內部死板與效率低下突顯出來，而且由於單位內部過於穩定，反而不利於社會階層的流動，如當時的「接班」制度，即公務員與工人等企業、事業單位員工可以在退休後有自己的子女接手自己的職位，這使得整個社會階層固化嚴重，缺乏活力，並製造了制度化的不公與腐敗，加劇了社會的矛盾。

（二）以戶籍為主導的管理方式

自改革開放始，中國的人口流動逐漸放開，城市化進程開始加速，大量外來勞動力湧入城市，且不隸屬於當地單位，因此對於這些「非單位人」的管理問題就被突顯了出來。原有的「基層政府——單位」結構不能滿足新時期的需要，因此政府治理的重點開始向城市社區轉變，逐漸形成了「政府——社區」治理結構。

這一時期農村地區生產隊的行政治理角色逐漸讓渡給由村民直接選舉產生的村民委員會（以下簡稱村委會）；而在城市中，單位大院體系開始鬆動，人口流動加劇，多數中小單位不再扮演政府代理人的角色，基層治理的責任主要由街道辦承擔。地方政府按照行政區劃與戶籍管理轄區居民，之前主要由單位提供的各種社會公共福利轉由地方政府提供。街道辦作為區級政府的派駐社區的行政機構，與居委會協作進行日常的運作。居委會可以在一定程度上被視為街道辦的輔助機構，處於社會治理的真正終端。

由於人口流動與單位大院瓦解等原因，中國城市社會的基礎結構逐漸由熟人社會轉向陌生人社會，且社區內開始出現多個單位的職工、家屬混居的情況，因此居民對居委會的依附性並不強。居委會屬於居民自發組織的自治組織，並非政府機構，並無行政管理的權限，雖取代單位成為了社會成員與國家、政府溝通和互動的橋樑，但並無單位時期的管理能力與動員能力。因此居委會往往處於「有責無權」、組織力弱的尷尬地位。大量基層治理的責任被擠壓到街道辦身上，使得街道辦常常處於「權小責大、責任超載」的被動地位。

為了解決這一問題，在上海等中國經濟較為發達的城市提出了「兩層政府，三層管理，四級網絡」的基層治理體系。即由市、區兩級政府，通過基層政府、街道辦、居委會的三級管理體系，將居民委員會這一群眾性自治組織作為參與基層治理的「四級網絡」，抓好居民委員會幹部的隊伍建設，充分發揮居民委員會的作用，推動居民參與社區管理，維護社區治安穩定，保證居民安居樂業。

該模式通過將區一級地方政府的行政權力下移至街道辦一級，解決街道辦「權小責大」的問題，讓街道辦成為一級準政府，同時得到增權的街道辦授權居委會來分擔部分社會事務。雖然此方法加強了基層政府對社會的管理能力，但擴編擴權的街道辦也對地方財政造成了壓力，且行政權下移也造成了基層治理行政化、官僚化的弊端。

這使得社區居委會身兼「國家治理單元末梢」與 「社區社會成員共同體」角色的同時，卻讓後者的建設卻遠遠落後於前者。社區居民缺乏對社區居委會的認同感、參與感、獲得感，導致城市基層治理公共空間和公共精神減弱、自我管理與自我協調能力弱化等問題。居委會在面臨社區治理中的階層利益分化、公民權利意識增長和社會風險增大等問題是往往無法動員起足夠的力量將問題消弭在萌芽狀態。

而且作為政府代理人的居民自治組織，其內部的組織度與約束力遠遠不及黨組織與公務員體系，其行為受到的約束力較弱的情況下更有可能產生徇私舞弊、執法不當等問題。如2021年底，西安南窯頭社區出現了社區防疫人員毆打外出購買饅頭的男子，造成該男子的饅頭散落一地；2022年4月，上海市寶山區張廟街道委託一公寓負責人張某發放的蔬菜等防疫物資被其侵吞倒賣。

從過去幾十年的經驗來看，許多問題就是因為在基層時沒有得到及時有效的處理，才最終釀成了較大範圍、較大影響的群體性事件，甚至有些時候基層管理人員本身會成為群體性事件的導火索。中國社科院法學院研究所發布《2014年中國法治發展報告》對2000年至2014年間的群體性事件特點進行了梳理，發現過半數以上群體性事件是因平等主體間糾紛引發，官民矛盾引發位居其次。導致百人以上群體性事件的原因眾多，位居前列的為：勞資糾紛佔三成；執法不當佔兩成。

中國在基層政府就設有調解機制，勞動仲裁等，如果處理得當，絕大部分因勞資糾紛引起的群體性事件本是可以避免的。而且基層管理者在執法過程中的執法不當往往會將問題進一步放大，造成更多的爭議與更不可控的後果。事實上現在中國的一些地方仍然存在此類問題。如2021年2月6日，甘肅省合作市某政務號發布文章《工頭爬塔吊討薪？被行政拘留10天》，披露了2月5日警方處置的一起包工頭爬上塔吊討薪事件，基層管理者的通報措辭不規範縝密，給社會大眾造成了執法立場跑偏之感。討薪者被「欠薪」是客觀存在的，就算討要行為不當，也不能反推出其主觀「惡意」。而當地官方之後糾正「用詞不當」顯然也沒有能平息輿論對當地的質疑和批評。

這些問題如果得不到解決，將影響社會秩序和穩定。

（三）以常住人口為主導的社區治理模式

在學術界普遍認為當城市化率達到50%即可認定為完成基本城市化，而城市化率達到75%則意味着達到了完全城市化的標準。改革開放至今，中國的城市化率從不足20%到現在已經超過60%，部分地區城市化率甚至達到80%以上，而這一切都發生在短短四十年之內。這意味着大量的人口在短時間內進入城市，社會的基礎構架形式因此發生了極為劇烈的變化。

在改革開放和中國社會主義市場經濟形成的前所有為的大變局之下，中國地方政府以往形成的以行政為主導的治理方法往往面臨許多問題。如一些城市的城區內，一個街道辦的編制不過十幾人，最多不過幾十人，但其轄區內居民往往多達數萬，甚至十萬人以上，根本不可能依靠這點人手完成基層治理，而且隨着城市的發展，非本地戶籍的居民數量猛增，在上海、廣州、深圳等地非戶籍居民甚至超過了本地戶籍的居民，更重要的是中國公民權利意識增長使得居民參與基層治理的需求高漲，所以之前以戶籍為主導的基層治理模式顯然已不適應新時代的需求。

各地為解決這一問題，也推出了一系列改革措施，主動吸納社會力量參與社會治理。中國在第七次全國人口普查中的統計數據顯示全國流動人口規模已高達3.76億。這意味着每四個中國人中至少有一個居住地與其戶口註冊地不一致，而在外來人口比例更高的深圳、上海等地，這個比例甚至高達二分之一到三分之二。因此以往以戶籍為主導的管理方式已經無法滿足當前的發展現狀。各地針對常住人口中非本地戶籍的居民也專門實施了一些管理與服務舉措，如針對非戶籍人口子女的教育問題，租房補貼等。

人口流動性造成的陌生人社會使得居委會往往無法代表所在社區內所有居民、尤其是非戶籍居民的利益，且非戶籍居民的高流動性也削弱了他們參與居委會的意願。為了治理和服務好這部分居民，基層政府需要對以往的「街道辦——居委會」結構做出一定的改變。

如深圳最早開始實施「居站分設」的社區制度改革，在各社區居委會之外設立獨立的社區工作站，有政府財政負擔人員聘用與運轉開支，負責公共服務事物與行政管理，讓居委會回歸居民自治組織，不再扮演街道辦代理人的角色。但在社區治理中，絕大部分的事物都被當作了公共管理服務，由社區工作站承擔，居民訴求無法通過居委會解決，因此居委會的作用被邊緣化，很難開展工作。

而北京和上海等地則在設置社區工作站的同時並不剝離居委會的行政職能，社區工作站主要承擔社區公共服務的功能。杭州創建的社區中共黨組織、居委會和工作站之間的「三位一體」治理模式，以中共黨組織為核心，吸納轄區內各單位進入居委會參與社區治理，讓三個組織之間在社區治理中相互分工協作，明確責任與銜接辦法，將社會治理中的行政管理事物與社會服務事物區分開，分屬工作站和居委會，並且合署辦公。

這相當於加大了對基層組織的投入，雖然緩解了居委會身兼多職的情況，但對政府財政也造成了一定的負擔。這在經濟發達的北京、上海和杭州等城市尚可施行，但中國經濟區域發展不均衡，數量眾多的中小城市及城鎮經濟遠遠落後於少數一線發達城市，所以它們的經驗並不具備在全國推廣的條件。

目前基層治理中最主要的矛盾之一是居委會的作用與定位存在行政化與去行政化的困境，無論偏向哪一面都會製造新的問題，而社區工作站模式也無法在全國普遍推廣，這表明單純依靠政府行政模式已經無法高效地組織治理基層社會。社會力量協作與公民參與對於中國基層治理來說，已經變得必不可少。中國政府顯然也認識到了這一點，近些年來「簡政放權」的政府改革與權力清單制度在多地快速出台，顯著降低了基層政府的工作量，管制的減少也在一定程度上促進了社會發展的活力。

同時中國政府在近些年提出了轉變政府職能，向服務型政府轉變，以市場化招標的方式開始向社會機構購買社會服務，滿足居民需求；同時加強引導公眾參與社區合作治理，使得基層治理的反饋可以快速無障礙的傳遞到政策制定者手中，從而及時主動地調整相關政策，最終形成中共黨委領導，基層政府負責，社會力量協同，公眾積極參與的多元社區治理生態。但目前尚存在基層治理不平衡的問題，表現為治理能力與治理任務不匹配、治理專業性與治理技術不匹配、治理資源與治理需求不匹配，導致基層官員疲於應付、基層問題層出不窮和基層群眾不滿意等。

2、中國基層治理的挑戰

古語有云「郡縣治，則天下安」。基層治理關係到國家的長治久安，任何一個表面上看起來無比強大的政權，一旦其喪失了對基層的動員能力，那就會在頃刻之間變成泥足巨人。這在歷史上的教訓比比皆是。

如前蘇聯的解體，蘇共基層政權的崩塌是根本原因之一。根據公開文獻記載，戈爾巴喬夫執政時期許多蘇共黨員不再相信黨能發揮建設性作用，其中61％的人認為在現有的條件下沒有能夠緩和形勢、保證各政治流派和居民團結一致的政治力量；只有12％的被調查者認為黨組織還有一定的社會威信。

在這種情況下，開始出現退黨潮。到蘇共黨員數量從1989年時期的19487822人下降到1991年1月時候的16506100人，整整2971722人在1990年選擇退黨，這種速度稱之為雪崩一點不為過。伴隨着黨員數量的減少，基層黨組織的數量也開始下滑，蘇共黨的基層組織也逐漸失去原有的監督行政機關工作的職能，作用也繼續下降，有的黨組織竟然在長達一年的時間裏沒有召開過一次會，中央的許多文件都壓在州委、邊疆區委，甚至都傳達不到區積極分子這一層。從中央到地方各級黨組織活動能力明顯減弱，陷於癱瘓或半癱瘓狀態。至蘇共被解散時，全黨上下竟然無一人能組織大規模的示威反抗和抵制去試圖挽救蘇聯。

當今中國政府對基層治理十分重視，從三個階段的治理方式變遷來看，在面臨社會變化時中國政府往往能主動變革以適應社會發展。不過在這個過程中，也存在着一些不足和問題。目前存在的主要問題是基層治理能力發展失衡的問題。就如前文所講，在北京、上海、杭州等中國經濟發達的區域其基層管理能力遠遠領先於其它地區。

從中國的經濟分佈與人口分佈來看，中國大陸自東向西，由南往北人口數量和經濟總量梯次下降，形成了東南沿海發達區域，如長江三角洲經濟圈，珠江三角洲經濟圈和渤海經濟圈；中部發展中板塊，如河南、安徽、湖南等省份；西部欠發達板塊，如雲南、甘肅、寧夏等省份的梯次佈局。

而地方政府的基層管理能力也基本與這種佈局契合，從近些年的公開報道與統計報告等資料來看，基層管理創新數量較多、效果較好的地方基本集中於中國的發達板塊，地方政府治理能力強，服務意識強，從管理型政府向服務型政府轉型速度快，質量高的也是這些區域。相反，在經濟落後的地區往往基層治理能力也差，治理手段相對滯後於社會發展。

如廣東、上海等地在2015年前後推出了「網路+政務服務」建設，使得當地居民可以通過網路連接社區公共事業與政府公共服務，在基層政府與居民之間建立了高效的溝通、服務模式，並能及時收集居民反饋訊息，使得居民在社區治理中的參與感與獲得感大大提升。但中西部與二、三線城市中的很多地方，其政府機構的官方網站長期都處於無人更新維護的殭屍狀態，就更不用說運用網路技術在創新治理上了。

而且在一座城市內部，不同區域的經濟情況差異與地理位置差異也會造成基層治理與服務提供上的不均衡，如北京各地基層公共服務建設並不均衡，在2015年左右約有 7% 的鄉鎮和 22%的行政村應建而未建文化站室，64%的鄉鎮文化站和 73% 的村文化室不達標。而北京城區基本都能達到標準。

甚至同一座城市不同部門之間的治理能力也有很大差別。如西安，這座著名古城的城牆每天都迎接着來自世界各地的遊客，而城牆上的管理人員現在身着唐代軍士鎧甲，使用唐代禮儀，勸導城牆上游客的不文明行為，用這種方式取代了多年之前工作人員戴紅袖章對不文明遊客罰款的做法。

同樣是這座城市，一度為了解決共享單車亂停亂放影響市容的問題，相關部門直接收繳了大量共享單車集中堆放，用減少路上共享單車數量的方式簡單粗暴的解決問題。這座城市在同一時間，既有幫助57歲失明老人張喜平三十年如一日賣雞蛋的當地政府工作人員、公交司機、大學和城管等政府治理人員與社會力量，也有在2021年5月在出租車司機猝死車內後仍不知情且給出租車貼罰單的交警。

這種基層治理的不均衡嚴重撕裂了當今的中國社會，因為不同的人在不同的區域，接觸到的基層治理環境都是不同的，這對他們來說感受自然不同。而他們對與他們直接接觸的基層管理人員的印象，基本等同於對國家政權的印象。這不難理解，畢竟正是國家賦予了這些基層治理者權力，他們在進行基層治理時即為國家的具象體現。

一個在疫情期間被中國用包機接回國的人；一個身在國外，但中國政府通過努力使其接種到中國疫苗的人，凡此種種，他們對於自己接觸的基層治理者往往表現出強烈的感激之心，對國家不吝溢美之詞。

相反，一個擺地攤買菜的小商販因為上級領導視察的緣故，就被當地地攤管理者要求幾天之內不準出攤，使得他或她幾天內斷了主要經濟來源，則自然會對共產黨產生不滿和怨恨。諷刺的是這種基層治理者在執法上的不公或推出治理水平低下的舉措都是與上層設計背道而馳的，如來視察的領導根本就不知道因為疫情而開放的地攤經濟會因為自己而被中斷幾天，而上級領導來視察最大的目的就是檢查當地的發展是否符合中央政府提出的「提高人民獲得感、幸福感」。

在如今的中國國內網路上，但凡反映中國建設取得成就的視頻、文章等，其下的留言獲得贊同數最多的基本都是中國網民自豪、驕傲並讚美中國的留言。而反映社會不公正現象的，對中國政府批評，甚至極度失望的言論也能獲得極高的贊同數。對中國的這兩種情感事實上都是真實存在的，之所以有這樣的現象則印證了當今中國因為基層治理能力發展不均衡而造成了如今中國民意的撕裂。

要解決這一問題，一方面應提高基層治理人員的素質，另一方面也應給民眾更多的監督權，以制衡基層治理者。如今許多基層治理者在日常工作中採取一刀切的方式，一方面確實是因為許多基層治理者的能力與素質有所欠缺，另一方面也是因為他們的行為往往不受被治理者的影響，因此才敢使用一刀切這種保證自己「少做少錯、不做不錯」的懶政。而一旦民眾擁有監督權，民眾的反饋可以不經過基層治理者而直接與更上一級政府溝通時，這種問題就能迎刃而解。

另外從中國近年來推廣新冠疫苗的經驗來看，各個社區的物業管理服務公司起到的作用已經越來越明顯，包括在小區門口登記進出人員，宣傳疫苗和防疫知識等，其提供公共服務的能力遠超過居委會。而物業公司同時受到社區業主委員會（以下簡稱業委會）的監督，這既約束了物業公司的權力不至於過度擴張，同時還保證了物業公司提供的服務能達到相應的標準，否則業委會可以合法換掉物業公司。

這種經驗在基層治理中值得借鑑。未來街道辦可以整合各個社區的物業公司力量，以市場化競爭的方式由政府出資購買公共服務，藉助這種社會力量幫助政府為居民服務，並且物業公司日常運轉資金大部以由社區居民提供，政府只需要提供購買額外公共服務的資金即可，財政上負擔更輕。

基層政府不再使用代理人，也不再提供公益性服務，只專職運作行政管理事物，這也大大減輕了基層政府的工作量，緩解了基層政府普遍超負荷運轉的情況。而居委會則不必在行政化和去行政化之間進退維谷，也不再提供公共服務，而是隻負責監督社區物業公司的服務質量。如此基層政府可以通過中共黨組織與公務員體系的強約束力避免以往政府代理人模式下由代理人的不當行為而給政府帶來的負面評價，居委會也可以避免被邊緣化或官僚化。

3、結語

在如今中國面臨巨大外部壓力的情況下，既要維持內部穩定，還要保持社會內部活力的情況下，中國的基層社會治理就不能回到「政府——單位」時期的強約束、低流動性時代，也不能放鬆對中國基層社會的組織。

這其中的教訓是十分深刻的，走向前一個極端就是計劃經濟下一潭死水的時代，而滑向後一個極端就是改革開放初期、嚴打之前社會治安急劇惡化的轉型時期。事實上後一種可能性發生的概率更高，從近幾年中國掃黑除惡行動提供的數據來看，一些地區，尤其是宗教與宗族實力較強的南部、西部地區，地方政府的基層政權甚至難以運轉，甘肅、寧夏甚至被中共中央批評為「一段時間黨建缺失」。因此未來必須繼續加強基層治理改革。中國目前擁有世界上最多的工業人口，擁有世界最大的製造業產能，如果能在保持活力的前提下能組織、動員起這股龐大的力量，那麼中國重新崛起的國運也必將勢不可擋。

（本文原標題為《中國基層治理的歷史變遷與未來挑戰》，作者文和系中國城市發展與治理理論模型研究者，英國利茲大學環境學部交通研究所博士）